《英国新通信法》
2014-07-10 11:43:00   来源:中国商务部
内容摘要
2003年7月17日,英国议会批准了通信法草案(Communications Bill),从而产生了2003年通信法(Communications Act)。该法共395条,分为六大部分:OFCOM的职能、网络业务和无线频率、电视和电台业务、电视接收的许可、通信市场的竞争、杂则。

2003年通信法取代了1984年英国电信法而成为英国电信管制的根本性法律文件。新法确立了OFCOM这个电信管制机构的法律地位,并依据欧盟的管制框架新指令对英国的电信监管体制进行了其它重大革新。

 

一、成立OFCOM,改变了对通信业多头管理的分散管理体制

2003年通信法的一个主要内容是成立OFCOM这个唯一融合的通信管制机构。根据规定,到2003年底,OFCOM将正式行使对通信市场进行监管的权力。OFCOM将由现有的五家管制机构整合而成,从而完全取代现有的五家管制机构(电信管制局OFTEL、独立电视委员会ITC、广播标准委员会BSC、无线管制局RA和无线通信局RCA)而成为英国唯一的独立通信管制机构。通信法还将现有管制机构部分下属单位合并以及增设个别单位,全面监管电信业和广播电视行业,也包括媒体内容等。

OFCOM未来主要使命包括:·接管上述五家电子通信业务法定管制机构的全部职权;

采用合理化方法和综合战略方法鼓励有效自律和共同管制(co-regulation);

采用电子通信网及其业务的新管制框架来取代现行的电信许可证颁发体制;

有权创造新机制来按照其规章条例进行频谱交易,并且建立认可的频谱接入模式;

设立一个消费者专门小组,该小组向OFCOM提出建议并且代表和保护消费者利益;

在整个通信行业内,行使1998年竞争法和2002年企业法授予的权力;

建立有关网络及业务和频谱使用权裁定的上诉程序。

OFCOM面临的重大挑战是在鼓励投资和加大竞争力度与节目制作商及内容提供商准入需要之间做好平衡,最终通过消费者利益来检验OFCOM具有的最终决策能力。新的电信管制侧重对消费者利益的保护,并且只有在须要管制时才加以使用。OFCOM的管制将是具有透明度的,管制将广泛征求咨询建议。OFCOM作出的决定将是有理有据的,并且是迅速及时的。最重要的是,OFCOM的管制决定要受到司法审查。

 

二、电信许可由许可证向一般授权转变

欧盟新的通信管制框架要求电信市场准入由许可证制度向一般授权转变。英国现有的电信许可体制是基于对电信系统经营、并且针对电信系统发放个别许可证。为实施欧盟管制新规则,2003年通信法改为采用一般授权,针对电信系统和电信业务经营提出一般性条件(general condition)。

从2003年通信法规定看,一般条件主要包括以下内容:所有的通信运营商都必须遵守欧盟官方文件公布的技术标准;公共电话运营商必须确保公共电话网络适当和有效地运行;公共电话运营商有提供应急电话服务的义务;对经营收费公共电话(pay phone)运营商的义务性规定;公共电话运营商必须确保最终用户使用运营商提供的救援服务和目录查询设施;公共电子通信服务运营商的最终用户有权要求运营商达成最低要求合同的规定;公共电话运营商必须明确公开其最新的服务类别和相关价格;公共电话运营商应当提供分类收费账单,用户应能够确认并对账单加以合理控制;公共电话运营商针对欠费行为采取的措施必须是适宜的、非歧视、公开的,并且之前必须采取警告措施;公共电子通信服务运营商必须遵守相关行为守则和争端解决程序;公共电话运营商应通过采取类似提供特定电信设施等服务安排来保护残疾人用户的利益;所有的通信运营商应遵循管制机构关于电话号码的分配和采用安排;公共电话运营商应在可行的条件下尽早实施号码可携带;其他一般性条件。

这些一般条件适用于没有通信网络而只提供电信服务的运营商。除了这些一般条件外,网络运营商还必须遵循其它条件,比如“一般接入和互联互通义务”、广播和其它指定服务“必须承载”义务、“额外设施提供义务”等要求。其中,一般接入和互联互通义务是最重要的。

2003年通信法授权新的电信管理局规定具体条件,以适用于电子通信网络和电子通信业务的提供者(第51款至93款)。通信法使用“通信提供者”概念,既可以指电子通信网络提供者,也可以指电子通信服务提供者。OFCOM规定的一般条件可以适用于在相关领域经营的所有通信提供者。除了需要个别许可证或使用权来保证稀缺资源(比如,无线频率和电话号码等)的最佳利用外,新的通信提供者可以自由进入电信市场,而不必申请许可证。

 

三、无线频率除了保留许可制度外,允许进行二级交易

对频率的管制主要是通过发放频率许可证实施的。除非有专门豁免,否则任何经营无线电通信设备的人都必须获得国务大臣发放的许可证。2003年通信法保留了许可证制度,但将频率许可管理和实施权转交给了OFCOM。通信法目的在于尽可能保持许可证规则和条件的一致性并对许可证规则和条件加以简化。它反映了这样一种假设,即只要不存在有害干扰,尽量不要对设备进行许可。有害干扰指的是对任何其他合法的无线电传输施加的损害、阻碍和持续性打断。无线电频率是有限资源,通信法认为对于特定频率的竞争将是不可避免的。需要对频率加以认真管理并通过发放数量有限的许可证实行定量分配。此外,新法还设立一个新的管制工具叫“获得承认的频率接入的许可”(A Grant of Recognized Spectrum Access),并且授权OFCOM作出定义。获得承认的频率接入(RSA)是作为频率许可证的一种补充形式使用的,它与许可证的不同在于RSA许可的自愿性质。另一个不同之处是,只要传输是在英国接收的,不论传输设备的地理位置如何,都可以适用RSA许可。

2003年通信法引进频率许可和许可证交易制度,可以对许可证或频率许可中的权利进行交易。频率交易可以是对许可证或RSA许可中的所有权利义务的概括转让,也可以部分转让。通过频率交易,受让人可以成为这些权利和义务的独家承担者,也可以是与转让方分享权利和义务。不过,2003年通信法将交易制度的具体细节留给OFCOM来决定。OFCOM可以通过规章来管理。新法通过建议在规章中加入一些条款为FOCOM制订规章提供指导。比如,建议规章可以包括以下内容:(1)授权OFCOM可以否决转让或者对有效转让施加前置条件;(2)要求交易方在进行交易前得到OFCOM的批准或在交易完成后通知OFCOM;(3)OFCOM可以为交易征收费用。交易方如果没有遵循这些有关频率交易的规章或许可条件可能会导致转让无效。

 

四、基本保留现有的接入和互联互通规定,对SMP概念作出修正

2003年通信法保留了现有的接入和互联互通义务和原则。同时,新法要求这些接入和互联义务作为整体市场审查的一部分而被审查。新法授权OFCOM就通信法第73款规定的相关内容设定与接入有关的条件,包括网络接入和互通的要到达的程度以确保“有效”、“可持续的竞争”和最终用户“最大可能的利益”。现有电信管制机构OFTEL所制订的《授权的一般条件》的第一条件就规定了一般接入和互联互通义务。要求任何公共电子通信网络经营者(对1984年电信法的相关规定做了改动)都被要求与其他经营进行互联互通谈判。

此外,要求具有显著市场力量(SMP)的经营者特别是批发市场的主导经营者按照管制机构规定的条款条件来提供批发业务。此类“接入义务”的目标是允许竞争性提供商能够向其客户提供服务,无论是利用自有设施还是在缺少自有设施时可以利用具有SMP的运营商的设施。作出这样的规定也是为了限制具有SMP的经营者滥用其优势地位,妨碍竞争。

对SMP的规定主要是两个方面,其一是程序方面。2002年欧盟管制框架要求OFCOM向SMP运营商施加管制指令(特别是接入指令)中规定的、特殊的SMP条件。2003年通信法规定了具体的SMP条件。相应地,一个运营商如果在相关市场上具有支配(dominance)地位就具有了SMP,无论这种地位是它独立具有还是与其他运营商联合而形成的。根据通信法的规定,“支配”意味着“一种经济力量地位,使得此人在明显程度上具有独立于竞争者、客户和最终用户的行为能力”。在SMP的实体内容规定上,通信法第87到第92条规定了SMP的业务条件,其中第91条规定了OFCOM可以对SMP运营商施加的SMP设备条件。除了这些义务性规定外,还包括如非歧视、透明性、价格控制和会计分离等条件。此外,通信法还有关于与运营商选择和预选择、租赁线路、设备供应和最终用户有关的特殊规定。通信法第105条是关于由OFCOM决定的网络接入决定方面的规定。这些规定授予了OFCOM在考虑网络接入问题时可以施加、修改或废除接入条件的权力。

 

五、电信争议机制的有关内容

2003年通信法第3章第二部分规定了电信争议解决机制,其内容是欧盟框架指令要求的反映。这部分主要规定了不同运营商之间争议的解决规则和解决程序,并提出了针对OFCOM或国务大臣有关网络、业务或频率使用权决定的上诉机制。

OFCOM的管辖范围包括:通信提供者之间、通信提供者与提供关联设施的人之间、提供关联设施的人之间的网络接入争议;通信提供者或提供关联设施的人与受(接入)条款制约的人之间就接入条件产生的争议;通信提供者之间就通信法第2部分或其他有关无线电频率管理法律规定的义务产生的争议。

除非OFCOM认为有其他方式可以快速、有效地解决提交的争议,否则OFCOM必须处理向其提交的争议。OFCOM必须就是否受理有关争议作出决定,并就其决定通知争议各方。如果争议不能在四个月内由其他替代方式解决,任一方仍可以将争议再提交OFCOM解决,OFCOM必须处理。

争议一方将争议提交OFCOM并不妨碍受影响一方将争议事项提起诉讼或如果诉讼已经进行继续诉讼的权利;或阻碍OFCOM就有关争议事项采取强制执行行动。如果法院要求OFCOM中止对争议的处理,OFCOM必须遵守,但中止期间不计算在OFCOM解决争议的四个月之内。

如果决定受理争议(或争议被再次提交回OFCOM),OFCOM必须在四个月内解决争议,除非有例外情况或者OFCOM可以在短于四个月的时间内解决争议。OFCOM必须向争议各方发送其决定的副本,并提供有关如此决定理由的全部陈述。另外,决定必须公开,但公开以适度和不损害企业商业秘密为限度。

 

六、电信行政管理费用取代了许可费,并取消了固定收费项目

2003年通信法第38款规定OFCOM可以确定行政管理费用,以替代原通信法规定的年度许可收费。尽管这种收费机制在结构上与许可费类似,但在收费范围上有一些重大变化。电信公司将会面临一些新的收费项目。

新的管理体制所确立的收费范围比过去扩大了,需要收取行政管理费用范围比过去要交纳的许可费范围要广。尤其是,要求那些不经营电子通信网络但是在其他经营者网络上转售业务或者是提供电子通信业务的经营者交纳管理费用。这些转售者,比如互联网业务提供者、非直接接入提供者和移动业务经营者,将第一次要支付年度费用。不过,只有“相关活动营业额”达到500万英镑的公司要交纳。新法还废除了3000英镑固定费用的要求。

2003年通信法确立的基本收费原则是:OFCOM从不同提供者以及其他负有交纳费用义务的人处收取的所有费用应当能够充分满足OFCOM当年的运营成本以及实施管制职能所花费的成本,但不能超过两项成本之和。通信法详尽规定了在进行成本费用分析时须要考虑的OFCOM职能。另外,收费原则也要求费用客观上是正当的、成比例的,收取的费用和OFCOM履行管制职能所发生的成本二者之间的关系是透明的。

当OFCOM有合理的理由认为一个人没有支付管理费用,它有权下发未付费通知。收到通知的人有两个选择:一是向OFCOM进行陈述,另一种选择是在收到通知后一个月内付清未付费用。如果当事方同意或者欠费很严重或多次欠费,履行期限可以长于或短于一个月。如果收到OFCOM的通知在规定的时间内不支付欠费,OFCOM有权处以罚款。罚款数额必须适宜、成比例,并且要考虑到欠费者的陈述。可处罚的最高数额是当前管理费用的两倍。

如果是严重欠费或多次欠费,OFCOM有权限制或中止其指定网络或业务的提供。但这是不得不采取的、最后的措施,只有在提起诉讼或者采用罚款方式仍不能确保其付费时才可使用。中止指令必须是适当的,与违反的严重性相比是成比例的。同时,也应考虑到保护消费者利益。

 

七、调整付费电话业务管理体制

英国的付费电话业务包括聊天、天气预报、游戏、比赛等服务。对付费电话业务的不当利用可以导致消费者产生意想不到的高额电话费。在个别情况下,付费电话业务内容可能是不正当的、不适宜的,甚至是不道德的,这对消费者特别是未成年人产生了负面影响。

在2003年通信法出台前,英国的付费电话业务由网络经营者实行自律。网络经营者在贸工部以及OFTEL的支持下成立了一个独立实体——电话信息业务监督独立委员会(ICSTIS)。网络经营者与ICSTIS签订合同,并遵循ICSTIS制订的行为守则,且ICSTIS有权强制实施此行为守则。然后,这些网络经营者再与收费业务经营者签订合同,要求他们遵守ICSTIS行为守则,并接受ICSTIS的决定。这种管理体制得到了政府的支持。如果要经营收费电话业务,必须在依据1984年电信法发放的许可证中加入一项条件,要求许可证持有人在遵守该行为守则时才能经营付费电话业务。

依照新的法律框架,这些自律安排将被取代。按照授权指令的规定,贸工部不可能在向电信经营者或业务提供者施加的一般条件中再加入类似的条件。因此,有必要在通信法中引进新的条款来设立替代的管理体制。根据新的安排,OFCOM可以依照通信法第120款设定条件。对于提供收费电话业务的人或一类这样的人都可以适用这些条件。条件可以作出的唯一规定就是要求相关人必须遵守OFCOM批准的任何守则(在缺少守则时,遵守OFCOM依照通信法第122款作出的命令)。

ICSTIS已经修改了其现有的行为守则以反映新的法律体制,并且管制者也准备批准其修改后的守则并要求付费电话业务经营者遵守此守则。