《能源矿产资源法律体系》
2014-07-08 13:47:00   来源:中国国土资源部
内容摘要
随着世界环发大会以来,由于气候变化引发的环境问题越来越受到重视,为限制温室气体排放,近些年来,发达的市场经济国家通过立法和修改法律的方法,加强对能源开发的规范和管理,加强能源科技投入和管理,以提高能源利用效率,节约能源和减少浪费。

石油、天然气、铀矿、煤炭、油页岩、油砂及其他非常规燃料矿产等能源矿产是矿产资源重要组成部分,各国均在矿产资源法或矿业法中规范能源矿产资源的勘查、开发行为。同时,随着世界环发大会以来,由于气候变化引发的环境问题越来越受到重视,为限制温室气体排放,近些年来,发达的市场经济国家通过立法和修改法律的方法,加强对能源开发的规范和管理,加强能源科技投入和管理,以提高能源利用效率,节约能源和减少浪费。

一、国外能源矿产资源法律体系

根据目前掌握资料,认为国外能源矿产资源法律体系主要为三个层次,如图1所示。

1.宪法、矿产资源法是基本法,确定矿产资源所有权、矿产属性的基本内容,包括能源矿产,为基本法。主要确定管理权、管理制度、总方针、管理范围、管理办法、监督、权利与义务等。矿产资源法还有一些配套法规或实施细则。

2.能源矿产的专属性法律和相关法律、能源法

·能源矿产的专属性法律是指不同国家颁布石油法、煤炭(工业)法、核能法等法律,要规范能源矿产生产及下游产业

·能源矿产相关法律是指各国对能源矿产活动相关的法律,如矿产租赁、矿山环境法、大陆架法、专属经济区法、投资法、税法、公司法、规划法等;

·能源法包括能源政策法、能源节约法、可再生能源法等,这些法律法规包含对能源矿产生产和使用方面的激励政策和需求管理。

3. 能源矿产专属的规章、条例和政令是更加细化和具体的规定,分别针对石油、天然气、煤炭、铀矿等燃料矿产制定的规章、实施细则、条例及政令。

二、宪法

能源矿产是矿产资源中的一个矿类,多数国家在宪法中规定了包括能源矿产在内的矿产归国家所有并由国家控制。巴西、科威特、白俄罗斯等在宪法中都有关于能源矿产的规定。有些国家在宪法中对于能源矿产经营主体进行限制。比如巴西1967年颁布的《宪法》规定,“联邦对矿床、矿山和其他矿产资源,以及冶金、森林、狩猎和捕鱼等自然资源活动立法”;“联邦对石油、天然气生产、进口、流通或消费活动征税”;“根据法律,在国家领土内对石油的勘查和开采由联邦垄断”。

三、矿产资源法、矿业法或能源矿产法及其相关法规

能源矿产作为矿产资源中的一类,其矿产属性的内容由矿产资源法来规范。

(一)能源矿产包括在矿产资源立法中,属于矿产资源立法的一个组成部分

以美国、俄罗斯和巴西为代表的矿产资源丰富的国家其矿产资源法或矿业法是规范矿产资源管理的基本法,其中有些国家有专门条款,有些则没有。很多国家矿产资源立法中,能源矿产属于矿产的一个组成部分。比如《法国矿业法典》规定,矿山指“藏于地下或地表的矿物质矿床或化石物质矿床”。《印度矿山与矿产(管理与开发)法》中规范“矿产资源(除矿物油以外的所有矿产)”和“矿物油(天然气和石油)”的采矿租约、采矿活动、勘探许可证、勘探活动、矿业。《土耳其采矿法》规定“矿产”包括能源矿产、金属矿产、工业矿物、宝石和水、气资源。美国的《矿产租赁法》(1920)、《矿区租约法》(1920),是规范包括能源矿产在内的矿产资源管理的基本法律。这两部法律在以后的80多年中被多次修改,为了鼓励油气资源开发,2005年能源政策法中修改其中油气资源使用费费率。

还有些国家,除一般条款外,设置专门条款,比如俄罗斯。《俄罗斯联邦地下资源法》于1995年和2005年分别进行了修订。俄罗斯2005《联邦地下资源法》加强了对探矿权和采矿权的管理,分专章分别规范矿产使用许可证的发放程序,探矿权和采矿权的取得、转让和终止的条件;新增对固体矿产、石油、天然气及地下水资源开采的要求和技术标准;专门用了三章,来规范对这些矿产资源的开采行为,使俄罗斯联邦自然资源的管理权限扩展至整个行业;加强了矿产资源使用过程中的环境保护工作和对地质生态环境的监测。俄罗斯的2005《联邦地下资源法》共有14章115条,除适用油气矿产的一般条款外,专门设置第九章石油天然气的开采。

(二)部分国家能源矿产资源专门立法

除基本法外有些国家还颁布石油、天然气、煤炭和原子能法等专属性法律,主要是规范生产管理和管道等基础设施等下游产业。能源矿产专属性法律法规一般由主管矿产资源的政府机构提交议案,经过批准成为法律或规章。哈萨克斯坦等很多矿产资源丰富的国家,都采取这种体例。至于哪些能源矿产专门立法,各国规定的情况不甚一样。如英国有石油法、天然气法、煤炭工业法、原子能法等;俄罗斯的煤炭安全法;有核国家颁布原子能法。

1.石油天然气立法和相关法规、条例及政令

加拿大由自然资源部1986年颁布的《加拿大石油资源法》是管理领土相关石油利益、修改“石油和天然气生产和节约法”、废除“加拿大石油和天然气法”的法律,其相关和配套法规包括:环境研究的调查基金地区规章、领土石油权利金规定、领土登记规定、航测指定区的规章等。《加拿大石油作业法》(1985)是关于石油和天然气作业的法律,相关规章有:石油和天然气合格资质管理规定、石油和天然气水下调查规章、石油和天然气钻探规章、石油和天然气地球物理作业规章、石油和天然气设施安装规章、石油和天然气作业规章、石油和天然气生产和节约规章、北极熊通道避让规章等。

英国商务、企业和管理改革部(原工贸部)是管理矿产资源的政府部门,负责提交包括能源矿产在内的矿产资源立法及修正的议案,经国会批准成为法律。1934年颁布《石油法》(两次修订),1971年颁布了《天然气法》(三次修订)。油气相关法律与条例还有:海上石油(生产)许可证发放规则(2008)、石油(生产)条例(1966);海上石油生产条例(1996)、陆上石油生产条例(1996)、发放烃类资源许可证条例(1995)、石油和水下管道法令(1975)、石油生产许可证标准联合作业协议(1992)、石油污染防止法(1971)、石油所得税法(1980)、石油天然气(企业)法(1982)等。

挪威石油和天然气的立法详细,1965年颁布《石油法》(3次修订);1996 颁布《石油行为法》(6次修改)。此外还有详细的法规及法令,主要有:联合作业标准协议(1988)、关于石油活动中安全监管的管理法规(1985)、石油税收法(1975,2次修订)、水下石油资源税收法令(2次修订)、关于海床和下层勘探开发石油的法规(1972,2次修改)、关于挪威大陆架自然资源研究的法规(1969)、外国人在挪威大陆架钻井平台停留和工作的管理法规(1967)、在挪威大陆架海床和底土勘探开发石油的皇家法令(1965)、勘查开发水下自然资源法令(1963)、对海洋行使主权的皇家法令(1963)等。

其他对油气专门立法的国家主要有:马来西亚、泰国、印度、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、伊朗 、也门、叙利亚、以色列、格鲁吉亚、土耳其、墨西哥、特立尼达和多巴哥、委内瑞拉、玻利维亚等。

一些国家还在以下几个方面制定规章、条例及政令:

· 关于油气资源和产业管理的组织机构,如:科威特《成立石油最高委员会的法令》(1974);伊拉克《石油和矿产部新规章》(1969)和《建立矿产和地质测量总理事会法》(1966);卡塔尔《石油事务部重组决定》(1970)等。

· 关于陆上和海上油气勘查、开发和租让的法律和规章,如伊拉克、土耳其、哈萨克斯坦、美国、印度、吉尔吉斯斯坦、澳大利亚等国。

· 关于油气税收,有些国家专门针对石油和天然气的税收制定法规,如沙特阿拉伯、加拿大、澳大利亚、特立尼达和多巴哥等国。

·标准合同和产品分成协议通常规定定金、政府参与比重、矿区使用费、外国公司允许的成本回收比例、利润分成、义务等,沙特阿拉伯、伊拉克、伊朗、叙利亚、科威特、也门、俄罗斯、哈萨克斯坦、土库曼斯坦、印度、澳大利亚、保加利亚、英国、挪威、特立尼达和多巴哥等国都制定了本国的产品分成协议和标准协议。

· 关于油气管道的立法,如沙特阿拉伯、英国、印、俄罗斯、加拿大等。

· 关于资源储备,德国1965年颁布《矿物油产品最低储备法》,要求石油公司建立必要的储备,自己负责采购所需储备油并修建储备设施;1978年又颁布《石油及石油制品储备法》,确定了建立石油储备联盟(EBV)负责建立和管理应急储备的制度。科威特、伊拉克也制定了石油资源和烃类矿产资源储备法。

此外在油品定价方面,土耳其1980 颁布《原油市场价格法规》。

2.煤炭立法及相关法律法规

煤炭专门立法主要为了规范工业生产、矿山安全和环境保护等方面。

在规范工业生产方面,英国工贸部颁布了《煤炭工业法》、《露天采煤法》、《煤矿法》、《煤炭开采塌陷法》、《防止瓦斯突出实施标准》、《煤炭工业国有化法》;印度有《煤矿规程》;挪威有《斯瓦尔巴德采矿法规》;美国有《联邦煤炭租赁法修正案》等。

在矿山安全方面,俄罗斯有《煤矿安全法》;美国有《联邦煤矿安全健康法》、《煤矿安全法》;英国有《矿山撤离和救护规定》、《工作场所健康和安全法》;南非有《矿山安全和健康法》;澳大利亚有《煤矿安全与健康法》(昆士兰州)、《矿山救护法》(新南威尔士州);乌克兰有《乌克兰紧急和救护服务工作法(包含煤矿救护)》等。

在矿山环境治理、矿山复垦方面,美国有《露天煤矿控制与复垦法》(1977)。

 

3.核能立法及相关法律法规

有核国家(地区)有核能专门立法及规章。美国的《核能法》;加拿大的《核能法》、《核燃料废物法》、《核责任法》、《核安全和控制法》及《铀矿(安大略)职业卫生和安全规章》;德国颁布《和平利用原子能和防止其危害法》(1959年)和《预防性的辐射防护法》(1986),2002年制定了《有序结束利用核能进行行业性生产电能法》,以立法的形式确定了“限制利用现有核电站,不再批准建立新的核电站,到2021年基本关闭现有19座核电站”的目标;法国没有核能法,却制定一系列规章:《Bataille法(放射性废料管理)》(1991)、《放射性材料和废料可持续管理规划法》(2006)、《核透明和安全法》(2006)以及其他核能相关法规及政令;英国1946 年颁布《原子能法》,还制定了《核设施法》(1965)和《放射性材料法》(1993);日本1955 年颁布《原子能基本法》,还制定了一系列法律和规章。

4.油砂、油页岩、煤层气、天然气水合物等非常规油气资源

美国在2005年能源政策法中发布“2005年油页岩、焦油砂及其他战略性非常规燃料法”,发布对油页岩、焦油砂及其它非常规燃料的国家政策,开展油页岩和焦油砂研究开发的租赁项目,规划性环境影响报告及油页岩、焦油砂的商业租赁项目,以及对《矿产租赁法》的相应修改。2005年能源政策法中制定了对深海石油、陆上非常规天然气、天然气水合物、煤层气等非常规油气资源生产激励措施和研究部署。

四、能源法

有些国家对能源和能源政策进行立法,还有一些国家对可再生能源和能源节约进行立法,这类法律涉及到能源矿产的生产和需求管理的内容。

(一)能源法

英国1971年颁布的《能源法》中含有对能源矿产的进一步的规定,2008年颁布《能源法》中涉及能源矿产的条款有:天然气进口和储存、能源设施和生产井退役问题、核设施运行期间生产的核废料的管理与处置、石油许可证的有关条款、第三方有权进入石油和天然气的基础设施和更改管道的问题、能源相关事件的报告问题、天然气和电力市场管理机构职能、核问题相关的设施、软件和信息的安全的条款等。

美国1971年颁布能源法,并多次修改。挪威1990年颁布《能源法》,2001年能源基金规定,2002 关于制定能源规划的规定;加拿大1978 颁布《能源供应突发事件法》,1982 年的《能源合作法》中规定对某些能源资源的收费、补偿和定价,管理和调节加拿大能源资源其他事物,1992出台《能源效率法》,2005 出台《能源成本补助措施法》;吉尔吉斯斯坦1996年颁布《能源法》等。

(二)能源政策法

美国2005年《能源政策法》是一部综合型的能源法案,涉及对多个政府部门授权和多部法律的修改补充,以及出台多部新法案,这部法案修改的能源矿产相关法律包括:矿产租赁法、1954原子能法、1970年的地热蒸发法、天然气法、外大陆架土地法令、1974深水港法令、1976海军石油储备生产法令、海岸地区管理法令、煤矿租赁法、1977地表采矿调控和复垦法、1977年能源重组法。与能源矿产有关的新法规有:2005油页岩、焦油砂及其他战略性非常规燃料法令、2005煤炭租赁修正案、2005印第安部落能源开发与自决法、2005能源研发、示范与商业应用法》。

美国2007年《能源独立与安全法》是较之2005年《能源政策法》更加注重对能源消费领域进行规范和约束的法案。这部法案也涉及对多个政府部门的授权和多部法律的修改和补充,修改或补充的涉及能源矿产的法律法规,如美国法典、2005年能源政策法、1992年能源政策法、能源政策与节约法、 清洁大气法、石油交易实施法、能源节约与生产法、国家能源节约政策法、阿拉斯加天然气管道法、1954年原子能法、 小规模商业活动法、1958年小规模商业投资法、1978年公共事业管理政策法;新出台与能源矿产有关法案有:10年降低10% 燃料经济法、2007年先进地热能研究与开发法、2007年美国能源储存竞争法、2007年能源部碳捕获和碳封存研发和示范法。

(三)可再生能源法

上世纪90年代以来,英国、德国、日本、美国等发达国家相继颁布可再生能源法案或条例,以加强对可再生能源和新能源的利用。可再生能源法中通常包含煤层气、地热等能源矿产的在生产及使用上的激励措施。德国1991年颁布《电力输送法》对可再生能源提供了严格的立法支持;为了实现2010年可再生能源供应翻一番的目标,即实现减排目标,德国2003年颁布《可再生能源优先法》,2004年颁布《可再生能源法修订案》。

(四)能源节约法

能源节约法通常包含对能源矿产生产和使用上的节约规定。英国的1981年节能法;日本1979年生效并7次修改的《能源使用合理化法》制定的节约能源基本方针、措施、领域及奖罚,取得很好的节能效果。

五、能源矿产主要相关法律

能源矿产立法调整的内容比较广泛,主要包括以下几个方面。

1.投资法(外国投资法、对外投资法)

投资法为了鼓励(或限制)对能源矿产的投资。巴西《石油投资法》允许国内外私营公司投资石油工业;其他如也门《投资法》、英国《准予矿产开发和投资法》、保加利亚《投资法》、以色列《鼓励资本投资法》、吉尔吉斯斯坦《外国投资法》、哈萨克斯坦《外国投资法》和《外国投资勘探、开发、精炼和运输石油天然气法》及《确保对外经济活动独立法》、委内瑞拉《外商投资法令》和《外商投资法规》、白俄罗斯《投资法》和《外商投资法》。

2.大陆架法和专属经济区法

大陆架法和专属经济区法确定大陆架和专属经济区主权、管辖权,包含对海域燃料矿产的权属和资源管理。英国有《大陆架法》;伊朗有《勘探开发伊朗大陆架法》;俄罗斯的《联邦大陆架法》和《俄罗斯联邦专属经济区法》;挪威的《在挪威大陆架海床和底土勘探开发石油的皇家法令》;荷兰的《大陆架矿产法》和《大陆架矿产法令管理规章》;墨西哥有《独占200英里海洋经济区法》和《关于哥伦比亚湾墨西哥领海的法规》;特立尼达和多巴哥有《大陆架法》;新西兰的《大陆架法》和《新西兰领海和捕鱼区法令》。

3.公司法

许多国家专门为成立国家油气公司或油气公司国有化制定法规。伊拉克有《伊拉克私有有限公司国有化法》和《建立伊拉克国家石油公司法》、《公司利润分配法》;哈萨克斯坦的《哈萨克斯坦企业法》、《合资企业标准章程》和《企业、团体和组织法》;加拿大的《建立联合能源公司和联合能源开发公司的法规》;英国的《油气(企业)法》等。

4.税法及权利金等收费规定

石油和天然气征税是油气资源国获得油气收入的重要途径。一些国家也通过调整税收标准鼓励国内外公司开发石油和天然气。沙特阿拉伯1950年颁布了所得税法,并于1951年制定相关政令,以及对外国人征收所得税、外国雇员税制、外国承包商税收支付、关于扎卡特税率等王室政令等;也门有《商业和工业利润税法》;伊拉克、伊朗、土耳其、哈萨克斯坦、格鲁吉亚、英国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯、委内瑞拉等国都颁布所得税法、石油税法或权利金相关规定。

5.海洋相关法

英国1992 海洋安全法令、1974 海洋装置(建设和测绘)规则;澳大利亚1973年 海洋和水下陆地法令;伊朗1934伊朗领海和毗邻区法令,1959年修订;以色列1956领海法;挪威对海洋行使主权的皇家法令;墨西哥1985 联邦海洋法。

6.环境保护

德国1999年颁布了《引入生态税改革法》,对矿物能源、电等征收生态税;挪威颁布《环境保护法》和《碳税议案》(1990);科威特有《自然环境保护法》(1980)和《适航水域石油污染保护法》(1964 );英国有《防止石油污染法》(1971)、 《污染控制法》(1974)和《化石燃料征税法》(1998)。

7.规划法

规划法中与能源矿产相关的内容主要有重要基础设施和国家级项目。如英国2008年规划法被认为是英国长期能源供应和气候变化战略的法律支撑之一,规划法中国家重大基础设施项目包括地下天然气储存设施的开发、液化天然气设施的建设和改造、天然气接收设施的建设和改造、天然气管道建设项目、危险性废料的处理设施的建设和改造等。