《英国水资源管理法》
2014-04-08 14:20:00   来源:环境生态网
内容摘要
英国年总用水量为115.11亿立方米,其中公共用水占47.3%,灌溉用水占0.3%,其他工业等用水占52.4%。城乡人均日生活用水量为322升。对污水处理非常重视,自1973年以来污水处理已成为整个供水系统的一部分,废污水的处理达到了很高的水平。

英国是欧洲西部一个大西洋岛国,气候属海洋性温带阔叶林气候,全国年降水量平均为1100毫米,地区分布不均匀,自西北向东南减少。一般每年3-6月为干旱期,降水量占全年的27%;7-12月为湿润期,降水量占全年的73%。河川多年平均径流总量约为1590亿立方米,人均占有量约为2700立方米。英国工业化程度很高,水资源开发利用主要为了改善城乡人民的生活用水、发展工业、内河航运、水产养殖和水上旅游等。


一、相关法律

英国是世界上工业化最早的国家,同时也是最早制订水法的国家。由于工业的迅速发展和城市人口的高度聚集,城市供水日趋紧张,污染问题也日益严重。1848年,英国颁布了《公共健康法》(Public Health Act) ,城市供水系统迅速发展起来。二次大战后,英国关于水的法律和法规进入了全面建设时期,颁布了一系列与水资源管理有关的法令,如《河流洁净法》(1960年)、《土地排水法》(1961年) 、《河流防止污染法》(1961年) 、《公共健康法》(1961年) 、《1963年水资源法》(Water Resources Act 1963) 、1968年苏格兰排水法(the Sewage(Scotland)Act 1968)、《运输法》(1968年) 、《农业法》(1970年) 、《蛙鱼与淡水鱼法》(1972年) 、《水法》(1973年、1989年、2003年) 、《1974年污染控制法》(Control of Pollution Act 1974)、1980年苏格兰水法(Water(Scotland)Act 1980)、1990年环境保护法(Environmental Protection Act 1990)、1991年水资源法(Water Resources Act 1991)、1991年地面排水法(Land Drainage Act 1991)、1991年水工业法(Water Industry Act 1991 )(1999年重新修订)、1995年环境法(Environment Act 1995)、1999年污染预防和控制法(Pollution Prevention and Control Act 1999)、2002年英格兰水业法(Water Industry(Scotland)Act 2002)、2005年苏格兰水务诸法(Water Services etc.(Scotland)Act 2005)、2006年北爱尔兰水务法令(Water and Sewerage Services(Northern Ireland)Order 2006)、 2007年英格兰和威尔士环境许可条例(The Environmental Permitting(England and Wales)Regulations 2007)等。其中最重要的是《水法》。

英国议会于1973年颁布第 部《水法》(Water Act 1973),明确要求按流域(或联合邻近几个小流域) 改组水资源管理部门,确立了流域统一管理与地方配合的水资源管理新体制,并组建了承担流域管理政企合一的水务局。1989年议会通过新的《水法》(Water Act 1989)对水管理体制进一步调整,在环境部成立国家流域管理局,在英格兰、威尔士成立了8个流域管理局,承担从原水务局剥离出来的管理职能,同时成立了3个水务监管机构,对水务公司实行监管。不过1989年《水法》在取水管理方面与形势发展要求还不相适应,水管理体制改革需要深化,同时欧盟对水资源的管理和开发利用提出了新要求,因此《水法》又进行了调整。

目前英国实施的是第3部《水法》,于2003年12月1日生效。新《水法》强调水资源的可持续利用,其指导思想是保证英国有可持续发展的水源。新《水法》有几点重大变革:在水资源监管方面,对各监管部门进行整合,以保证投资商对政府监管有足够的信心。比如,水务办公室(OFWAT)将实行新的委员会制取代过去的总监负责制,形成新的监管机构,从而使工作更加透明。同时加大了监管力度,规定新的监管机构有权处罚违法的水务公司,金额高达其营业额的10%。在取水许可证的使用期限上也有重大变革,以前取水许可证是无期限的,有的甚至已经使用了上百年,2003年《水法》规定使用期限是12年, 同时国家有权将其缩短到6年。此外,水务行业引进竞争机制,年用水量超过5万吨的用水大户还可以不受地域限制选择水务公司,从而促使水务公司提高服务质量。


二、水业发展与管理体制沿革

英国水业发展有近200年的历史,最早是私人经营。到了二十世纪初期,由于以地方政府为主导的市政债券的出现,地方政府逐渐成为水业投资的主体。1930 年建立了流域委员会(Catchment Boards) ,形成了早期的以流域管理为特色的水管理模式。1948年,流域委员会改为河流委员会(River Boards) 。1963年英国水业管理体制进行了重大调整,管理体制分散化和社会化,河流委员会的职能被29 个河流管理局(River Authorities)和157个地方管理局取代。河流管理局下设河流处、供水处和污水处理处。同时成立国家水理事会(National Water Council) ,它是英国政府水务方面的最高咨询机构,指导协助水务工作。在二十世纪六七十年代,其水业产业结构公有占主导地位,有1000多个分散的水业主体。自20世纪70年代初开始,英国对水资源管理体制进行大规模的变革,变革主要发生在在英格兰及威尔士地区, 首先是颁布1973年水法,根据该法实行水资源按流域分区管理,合并、整顿,成立了10个水务局(Water Authorities),流域内不再按过去的行政区划分和受其管辖权的限制,每个水务局对本流域与水有关的事务全面负责,具体职能包括对所在流域的水资源、供水、排水、污水处理、防洪、航运、渔业,甚至水上娱乐等事业实行统一管理。水务局不是政府机构,而是法律授权的具有很大自主权、自负盈亏的公用事业单位。经历了大约十年的发展,使每一个水务局成为有一定竞争能力的市场主体。随之而来也出现了一系列问题,包括公众反映水费过高且不透明,以及对水务局既是水污染的控制者又是排污者的双重身份感到担心,英国在80年代中后期再次对水管理体制进行改革,1986年政府宣布通过立法把水务局转变为公开招股的有限公司,其目的是使水务局不受对公共部门的财政限制和政府的干预。在1989年水法颁布后,水务局改组成为国家控股的纯企业性公司并改称为水务公司,原水务局的职能分解,其经营职能由水务公司承担,负责整个英格兰和威尔士地区的供水、排水和污水处理服务,原董事会改为经营性董事会,脱离政府,采用市场化运作方式。同时保留原来的29个供水型小型水务公司。原水务局的行政管理职能由新成立的国家河流局(National River Authorities)担当,负责水土保持、防洪、航运等。1996年该局撤消,其职能并入新成立的环境机构(Environment Agency)。

十大水务公司的水务管理区域基本按流域划分,在获得政府颁发的取水、污水许可证后自主经营,自负盈亏。同时,为了弥补过去投资不足、同时实现吸引水务行业投资者的目的,政府取消了水务公司共计76亿英镑的债务,为其注入23亿英镑的资金(这笔资金被称为“绿色嫁妆”),并豁免了120亿英镑的资本税。尽管这次私有化实行的是产权全部剥离的模式,英国政府还是保留了在一定时期之后终止各公司的经营期限的权力。政府颁发给这些公司的经营许可最多为25年,25年之后是否需要延期将由政府评估决定。

英国的水务行业私有化主要通过公开出售10个供排水公司的股份来进行的。私有化之初政府保留5年少量的黄金股份(目的是防止个人或个别公司掌握股票投票权,避免恶意接管,维护水务行业的稳定性),剩余股份公开发售,并于1989年11月将水务公司的股权上市交易。上市后,十大流域水务公司发展为集团公司,将水务服务转移给了持有服务许可证的子公司经营。私有化没有改变原水务公司的供水区域,各流域水务公司提供区域内取水、供水以及废水的收集、处理和排放等服务,都成为供排水一体化的地区垄断者。其他小型水务公司仍继续为原有用户供水。

1995年1月起,政府出售了其持有的水务公司股票,实现了从私有化的水务公司中完全退出,扩大了水务公司股份在资本市场的活跃空间。同时允许集团公司出售其下属水务公司,自由实施兼并、并购与重组计划。结果是小型水务公司从原来的29家减少到今天的12家,十家流域水务公司仍然存在。为了保护用户的利益,英国政府对水务行业的并购、重组和整合实施适当的监管。

据2009年资料,在英格兰及威尔士地区共有22家水业公司,其中10家既负责供水又负责污水处理的水业公司(每家公司各有4家子公司)。此外还有12家只能供水的水务公司(每家公司各有2家子公司,这22家公司为5200-5300万人口提供洁净水源。

泰晤士水公司是10家水务公司中较大的一家。该公司的前身是1974年英国政府设立的泰晤士河水务局,负责统一管理整个泰晤士河流域水资源。1989年,泰晤士水务局经私有化后改制为股份公司,其职能是处理流域内的供水、排水以及污水处理。泰晤士水公司是伦敦最大的供水商。它拥有的水库蓄水总量达9亿立方米,可供伦敦用水100天。它建有总长为83公里、平均直径达2.54米的环伦敦管网,该系统联结3个大水厂,日可供251.5万立方米水,相当于整个伦敦日用水量的67.7% ,供水主动脉形成了一个安全系数高的活水网络。

英格兰和威尔士的水务行业私有化后,应该说成效是显著的,给当地消费者带来了实实在在的利益,其主要表现在以下方面:

(1) 增加了水务行业的投资。自1989年水务行业私有化以来,在英格兰及威尔士地区每年投资为30亿英镑,2006年该区域水务行业每年总营业额约为60亿英镑。

(2) 降低了运营成本。由于监管机构制定了严格的标准和实施时间表,在过去10年内水务行业单位成本每年下降3%。

(3)饮用水水质逐步提高,过去10年各项指标一直保持在较高的水准上。饮用水监察署每年发布饮用水质量报告。2005年报告显示,水务公司的供水水质检验达标率为99.96%,高质量的饮用水水质主要得益于水处理技术和水库改进以及输水管道的更新。

(4)环境质量得到改善。污水处理率提高,废水对环境的污染得到了有效控制。江河水、洗浴水和近海岸水质等也得到了极大的改进。符合污水处理达标率从1990-1991年度的90%提高到2004-2005年度的98.6%,这主要归功于水务行业在雨污分流和处理等方面的治理。例如,海滨浴场水质在市场化后更加符合游泳水条款的强制标准。在2005年的游泳季节里,英格兰的游泳水水质达标率为98.79%,创历史最佳水平。

(5)水务公司客户服务质量大为改观,行业总体绩效明显提高,供水水压过低现象明显减少,断水率比私有化前大大减少,污水溢流率降低,用户服务逐步完善,用户账单查询和申诉等能够得到及时处理。

(6) 增强了企业实力。近几年,英国的水务企业不仅资本实力强大,技术水平也日益提高。通过与其他跨国公司在资本和技术上的合作,英国水务企业在国际上已具备了强大的竞争实力。

在英格兰及威尔士地区进行水务行业私有化改革的同时,苏格兰和北爱尔兰地区水务一直保持其国有性质不变。苏格兰水务公司是2001年由苏格兰地区三家水务公司合并而成,属于苏格兰政府所有,是国有公共事业机构。在经营管理上的一个显著特点是采用董事会制度,董事会成员来自于私人企业中的成功人士,他们并不拥有苏格兰水务公司的财产,此外苏格兰政府也派员加入董事会。

苏格兰地区水务行业要比英格兰及威尔士地区整体落后,投入不足是导致苏格兰地区水务行业落后的主要原因。1989-2003年,英格兰及威尔士在水务行业投资高达500亿英镑,而苏格兰水务行业的投资却一直在下降。直到2002年,政府对苏格兰水务进行了18亿英镑的投资,这是40年来最大的一笔。投入不足主要在于苏格兰水务只能通过政府拨款(或借款) 和收水费才能获得资金来源。苏格兰水务公司成立两年后,通过裁减人员、改变生产所需的化学原料以及出售房产等途径,使得运营成本减少了3000万英镑,但是与监管机构要求的目标还相差很远。苏格兰水务公司还面临着巨大的挑战。

前些年,北爱尔兰地区政府所属的北爱尔兰水务局(Water Service Northern Ireland)一直负责该地区的水资源管理和务工经营工作, 2007年4月1日,根据2006年北爱尔兰水务法令(Water and Sewerage Services (Northern Ireland) Order 2006),该地区的供水和排水的经营职能转由政府所有的北爱尔兰水公司负责。北爱尔兰地区目前正在做是否将水务行业私有化的公众调查,但估计会如同目前苏格兰那样,在保持国有性质的同时,引入私有企业的管理模式,从而降低运营成本提高效率。


三、水管理机构

(一)中央管理机构

中央政府中的水资源及产业的主管部门是环境、食品和乡村事务部(DEFRA),该部是2001 年6月由以前的农渔食品部(MAFF)和环境、交通和区域部(DETR)的环境和乡村事业局组建而成的新政府部门,其主要职能是统一管理环境、农村事务和食品生产,重点负责农村、环境等政策制定,参与欧盟和全球相关政策制定。在涉水方面,该部主要从宏观上进行管理,具体表现在两个方面:①负责国内相关水政策法律的制定,此外DEFRA还代表英国在欧盟水政策制定和实施的安排上进行谈判,反映英国的利益要求和立场,同时根据欧盟的政策法律制定本国的政策法规,提交议会通过后实施;②对水务监督管理机构的宏观管理,负责制定监督管理机构的改革计划,并且对改革效果进行评估,适时调整改革方案。

DEFRA的管理团队包括:环境、食品和农村事务国务大臣(The Rt Hon Hilary Benn MP );一名国务大臣(国家食品、农业和环境部长,负责农业的未来规划、动物保护计划、空气质量、地方环境质量和环境法规等);三名副国务大臣(①国家海洋和自然环境部长,负责海洋环境、渔业、自然环境政策、土地管理、英格兰的农村发展规划(农业环境和森林规划)、国家公园等;②农村事务和环境部长,负责废物和回收利用、可持续发展、碳预算、农村事务、苏格兰的农村发展规划的部分管理工作、全球环境安全监测等;③副国务大臣,代理国务大臣处理有关事务,管理农业工资委员会(Agricultural Wages Board)等组织。

此外,还有一个由10人组成的管理委员会协助管理,其责任是为该部提供团体战略方面的领导帮助。该委员会主席为常务秘书,其他9名成员中有3名为非在职成员。

该部还领导着30多个非政府部委公共机构,分为3类,执行机构,咨询机构;征税机构。

2008/2009年度该部有工作人员10479人,主要在伦敦总部和整个英格兰的其他办事处直接为DERRA工作。另外有4,000人(2003年)被DEFRA所投资的组织所雇用。工作人员包括科学家、兽医生态专家、经济学家、律师以及会计和审计人员。

2008/09年度DEFRA总经费为5.21亿英磅,其中预算为3.06亿英磅,行政管理收入为2.15亿英磅。


(二)监督管理机构

在英格兰及威尔士地区,有3个监督管理机构具体承担涉水事务的监管工作,分别从环境、经济和社会以及饮用水质量等3 方面对水务行业进行监管。


1、环境机构(Environment Agency,缩写EA)

环境机构是依据1995年环境法于1996年4月1日正式成立的,是一个非政府部委的公共机构(Non Departmental Public Bodies (NDPBs)),目前受环境、食品和乡村事务部领导,同时也对威尔士议会负责。该机构的领导团队由环境机构委员会组成。其主席和成员由环境、食品和乡村事务部大臣任命,只有一个成员例外,是由威尔士议会任命。环境、食品和乡村事务部大臣还负责该机构的在环境和可持续发展方面的政策的审批;在英格兰地区的经费预算和政府拨款审批;以及管理和收费制度的审批。

该机构的主要职能包括:污染的预防和控制,放射性物质管制,垃圾及废弃物管理,水资源管理、水质、土质、洪水风险、航行、娱乐、自然保护、渔业等方面的管理。其管辖范围包括英格兰和威尔士地区1500万公顷土地、3.6万公里长的河流、5000公里长的海岸线及向海3海里宽区域(约200万公顷水域)。在水质和水资源管理方面的主要工作包括:负责监测水量和水质变化,在英格兰和威尔士地区的河流上建立了15000个水文站,此外还有6000 个地下水监测站;负责防洪,防洪区域长达36000km,并制定防洪政策负责监管排污,控制污染源恢复生态环境;负责取水管理,发放取水许可证,并对45000个取水口进行监管:负责水环境保护、控制水域开发,保护野生动物的栖息地;制定水资源发展规划和发展战略;审查水务公司的发展计划并报DEFRA审批;监督水务公司节水措施的实施;负责对流域管理机构相关事务的管理等等。

环境机构总部位于布里斯托市(Bristol)和伦敦之间, 负责机构的综合管理,包括制定发展政策、战略、经营目标和业绩管理。该机构在英格兰设有7个区域办公室,在威尔士设一个区域办公室(威尔士环境机构),在英格兰和威尔士还设有22个地区办公室,区域和地区办公室负责环境机构的具体工作。该机构现有人员约13000人。2007/08年度经费预算10.25亿英磅,比上一年度增加2300万英磅。总经费中的6.28亿英磅(61.27%)来自政府部门防洪拨款(其中英格兰为5.78亿英磅,威尔士为5000万英磅),3.47亿英磅来自法定管理收费。约5000万英磅(5%)来自来自其他收入。


2、水务办公室(Office of Water Services ,缩写为Ofwat)

负责英格兰和威尔士地区经济监管的机构是水务办公室,该部门1989年成立,是一个非部委的政府机构(non-ministerial government department),直接向英国议会和威尔士议会政府负责,其工作独立于政府。目前的正式名称是水务监管机构(the Water Services Regulation Authority(WSRA))。总部位于伯明翰,现有人员约200人。该机构的运行管理经费主要来源于水务公司交纳的特许经营执照费,执照费由水务公司交纳给政府,然后通过财政拨付。该机构是英格兰和威尔士的水业私有化后代表政府对水的价格进行宏观调控的最重要机构。其主要职责和任务是保证当地水公司履行1991年水工业法规定的法律职责,其中重要工作之一是设定最高供水价格,以保证英格兰和威尔士地区的水务公司能为该地区用户以合理的价格提供优质高效的供水及排污服务;使水司能够正常融资;保护消费者利益;提高经济效率;促进有效竞争。具体工作包括:确定水价原则,颁布水价费率标准,审批各水务公司上报的水价;监督水务公司的财务和投资;每5年一次对水价进行评估和调整水价上限和幅度,规定下一个5年的服务职责;对水务公司的服务确定量化指标进行评估和监管,定期公布各水务公司服务状况和水平等。

关于水价调整,先由各水公司向水务办公室提交一份资产管理计划,请求批准其所希望设定的价格界限。最后由水务办公室确定。价格调整的主要参考因素是:通货膨胀率的变化、水务公司当前的工作效率和对未来效率的预期、未来达成的协议中包括资本投入在内的职责法定义务(如遵守新的环保标准进行的额外资本投资)的影响、公众希望减少对改进服务的支出费用、供求关系可能产生的影响等。就伦敦地区的水价构成而言,以该地区最大的供水公司——泰晤士水公司为例,其制定的水价主要采用两种计价方式:按量水表计价和按财产计价。计量水费的主要构成是按年计算的基费和按用水量计算的容量费以及环境服务费。基费主要包括供水基费和排水基费以及环境服务费等。按财产计价方式通常按住房类别计价收费,以不同的居住地位置分为一般、最高和最低三个等级。这种计价方式的水费构成主要包括供水费、排水费和环境服务费。

另外,在保护弱势群体方面,依照《1999年水务行业(价格)(弱势群体)监管条例》,各水务公司都制定和颁布了服务区内弱势群体服务收费政策。在接受完全或主要在英格兰经营的水务公司所提供的服务并满足一定的资格的条件下,读表计费用户可以申请按弱势群体价格支付水费,这种价格使得弱势群体用户的最高支付水平不超过该地区的平均家庭水费。


3、饮用水监督机构(Drinking Water Inspectorate(DWI))

该机构是1990年英国供水业实行私有化之后成立了独立组织,受环境、食品和乡村事务部领导,由政府直接拨款,主要职责是保护及检查英格兰和威尔士的饮用水质量标准。主要工作是监督水务公司供应饮用水的数量和质量。每年组织对水务公司提供的饮用水进行多达300 万次的检测,这些检测由独立的实验室完成,然后向DWI 汇报。此外,他们还负责处理消费者投诉并调查与水质相关的事故。调查结果出来后,他们有权对相关责任公司进行处罚。按照新《水法》的要求,将中断与DEFRA的隶属关系,新设立饮用水总检察官,拥有较大的监管权。

在苏格兰地区也有类似上述的监管机构,其职责与运行机制基本相同。它们是: ①苏格兰水务委员会(Water Industry Commission for Scotland (WICS))负责苏格兰地区水务的经济监管;②根据1995年环境法建立了苏格兰环境保护局(the Scottish Environmental Protection Agency (SEPA))负责方该地区水务的环境监管。2003年苏格兰水环境和水务法(Water Environment and Water Services (Scotland) Act 2003)赋予了该机构水和水环境方面的监管职责,其职责与英格兰和威尔士环境机构类似;③饮用水水质监管局 (the Drinking Water Quality Regulator for Scotland)负责该地区的水质 。

北爱尔兰地区的水务工作一直由地区政府所属的北爱尔兰水务局(Water Service Northern Ireland)负责, 2007年4月1日,该地区的供水和排水的经营职能转由政府所有的北爱尔兰水公司负责。北爱尔兰环境部的环境与遗产服务局负责该地区涉水的环境监管。


(三)相关利益团体的监管

相关利益团体包括水务公司和消费者两方面组织,英国水务公司协会(WATERUK)是水务企业自行建立的非赢利性机构,相当于我国的水务行业协会。采用会员制,凡是受政府监管的水务公司可自愿交纳会费加入。每一个会员单位在协会中拥有一个代表席位,会员单位的代表共同组成行业委员会,委员会每年定期召开会员大会确定行业中的重大事项,并清理与议会和政府交涉的事项及原则。WATERUK不仅在国内事务中积极发挥作用,而且在欧盟议会中也常常与其他国家的类似组织共同组成泛欧联盟,作为欧洲议会的院外集团影响欧洲议会的决策,争取行业利益。与此相应,水的消费者也组成了利益团体,这就是名为水声(WATERVOICE)的消费者协会,是消费者利益的代表,它不仅监督水务企业的经营行为,而且代表消费者直接向水监管机构甚至是议会反映消费者的利益要求,从而影响公共决策。WATERVOICE以前隶属水务办公室(OFWAT)管理,新《水法》实施后,将中断两者的隶属关系,WATERVOICE成为自我管理的利益团体。


四、水管理运行机制

环境、食品和乡村事务部(DEFRA)根据欧盟的政策和行业规定,结合英格兰和威尔士地区水务的实际情况,制定本国的政策,提交议会通过形成法律。水务办公室(OFWAT),环境署(EA) ,饮用水监督委员会(DWI) ,分别从经济、环境和饮用水等3方面对10家水务公司和12家供水公司进行监管,其中环境署(EA)同时还对工业和农业用水进行监管,饮用水监督委员会(DWI)还通过独立的实验室对水质进行检测。这3个部门都向议会汇报并对其负责,每年议会都会对3 个监管部门的工作报告进行评估。当欧盟提出水质的新标准时,由DEFRA提交议会形成英国法律,然后由DWI 负责落实。DWI会通知水务办公室OFWAT在制定水价上限时候必须考虑提高水质标准对水价的影响。同样,当欧盟提出水环境方面的新要求时,也必须在英国法律中得到具体体现,并由EA负责贯彻,EA 也会通知水务办公室OFWAT在制定水价应予以注意。如果水务公司对OFWAT定的水价或其他行为不满,可以上诉到竞争委员会(COMPETITIONCOMMISSION)裁决。由于水务行业是垄断行业,所以必须受到监管。否则,水务公司会尽可能地提高水价,以获得更大的利润,监管是为了保护客户的利益;同时,通过监管给水务公司制定严格的生产标准,比如规定漏水率等,能够促使其降低成本。不同监管部门职责的划分一度曾造成环境机构(EA)和水务办公室(OFWAT)之间关系紧张。私有化后的供水公司认为,他们从这两个机构获得的信息相互矛盾。EA要求公司投入更多的资金来改善环境,并认为用户愿意为此买单。而OFWAT则认为,用户希望供水公司降低收费。各供水公司认为,这两个监管机构之间的分歧使他们感到无所适从,但有一点具有积极的意义,即两个相互独立的监管机构之间的所有分歧都是公开的、透明的。