《英国海洋资源法》
2014-04-03 17:02:00   来源:海洋财富网
内容摘要
在海洋资源的开发和保护管理方面,英国有着许多成功的经验,其中有些做法已经为其他国家仿效。

英国是位于欧洲西北部的一个岛国。海岸线曲折,总长约11450公里(本国网站报告为17818公里),其间良港密布,近岸海域油气、渔业等海洋资源非常丰富。长久以来,海洋资源的开发利用为这个岛国的经济繁荣做出了重大贡献。在开发的同时,英国也对其海洋资源进行了有效的保护。这些成就的取得与其科学的管理是分不开的。


一、管理机构

(一)中央管理机构及权力分配

英国各项海洋事务起步较早,每伴随着一项海洋新事务的出现,均建立一个相应的机构来管理,导致英国至今既无统一负责海洋事务的政府部门,也没有统一的海上执法队伍,海洋管理根据事务分散于多个管理部门。英国中央政府负责海洋资源与产业管理的主要机构是皇家资产(Crown Estate)(管理机构)、环境、食品和农村事务部(DEFRA)和商业、企业和管理改革部,以及创新、大学和技能部下属的英国自然环境研究委员会、运输部下属的海事和海岸警备队(Maritime and Coastguard Agency)等。

英国皇家资产管理机构全权负责皇家资产所辖海域的相关管理事务。皇家资产所辖海域包括潮间带和海里领海属。相关法律规定,使用这些皇室地产修建港口、码头、栈桥、管道,围海、填海,进行水产养殖以及海底矿砂开采等,必须获得皇室地产委员会的许可。

皇家资产所辖海域之外的英国海域的相关事务主要由环境、食品和农村事务部与商业、企业和管理改革部负责。海洋渔业管理机构(Marine and Fisheries Agency)是环境、食品和农村事务部的执行机构之一,该机构主要负责海洋环境方面的管理工作,具体包括海

洋事务的审批和发证卜作(过去由Defra的核心部门负责),例如海上矿产开采许可证的审批工作和渔业捕捞许可证的发放,并为各港口、石油公司、海事和海岸警备队提供渔业和海洋环境方面的咨询服务工作。此外还包括监督、控制和执行相关的法律法规,也包括一些欧盟的法规(EU Habitats and wild bird、Directive)。商业、企业和管理改革部负责油气开发方面的相关管理。

英国海事和海岸警备队(简称MCA)是运输部下属的行政执法部门,负责管理英国水域以及欧洲邻国的海上安全和环境保护,具体包括英国所辖水域内船舶的安全检查、船舶登记、船员考试发证管理(包括渔船和渔船船员)、海上搜寻,以及防止海域污染等职责。其职能与我国海事局类似。该机构于1998年4月l日由当时的海岸警备队(The Coastguard Agency)与海上安全委员会(The Marine Safety Agency)合并组成,总部设在南安普顿(Southampton)。MCA在英国沿海设有19个海岸警备协调中心和18个海岸警备队办事处(Marine Office),负责具体执行并指导政府关于海事安个政策的落实。


(二)地方政府管理机构

地方政府也有相应的机构负责海洋方面的事务管理。以渔业管理为例,中央政府有环境、食品和乡村事务部,地方政府也有相应机构,例如在苏格兰为环境和乡村事务部,在威尔士为环境规划和乡村部,在北爱尔,允为农业和乡村发展部。它们彼此之间是伙伴关系,非领导与被领导的关系。但是只有环境、食品和乡村事务部可以在国际渔业事务中代表英国,一个例外的安排是苏格兰政府可在欧盟共同渔业政策事务中代表英国,因为英国66%左右的海洋渔获是由苏格兰渔船捕捞的。

环境、食品和乡村事务部只管理英格兰和威尔上12海里以外的海洋渔业事务,其所属的执行机构—海洋渔业管理机构负责海洋渔业和海洋环境保护的法律法规的执行、捕捞许可证的发放、渔业定额管理、渔业的国家补助金发放管理,负责监视捕捞活动,检查渔业产品上岸情况以及有关水产品销售管理威尔士的环境规划和乡村部负责其境内和邻近水域12海里渔业管理工作。另外,根据1966年的海洋渔业调整法和若干执行性的法规,在英格兰和威尔士沿岸设立了12个地方性的海洋渔业委员会,对应管理沿岸各海洋渔业区的渔业活动。各海洋渔业委员会是由沿岸各地力-市政会、环境食品和乡村事务部以及环境署的代表组成的联合委员会,其主要职责是制定适用于各自海洋渔业区的区域性渔业法规,并任命渔业官员执行这些法规。海洋渔业区的陆地界限多为高潮线,但也可包括部分沿岸陆地,向海上则一般扩展到6海里。

在英格兰和威尔士沿岸设立的12个海洋渔业委员会有权制定适用于各自渔区的区域性法规。根据1966年海洋渔业调整法以及1985年海洋渔业(区域性法规)条例的规定,区域性法规应得到食品环境和乡村事务部和威尔上国民大会的确认,才可生效。这些法规主要是对捕捞方法、捕捞渔具、捕捞季节、鱼体规格、甲壳类生物海床保护、海洋环境保护等作出r细致的规定。与渔业部门法规相同,法院对区域性渔业法规享有司法审查权力。

在苏格兰,环境和乡村事务部下设的苏格兰渔业保护局管理海洋渔业事务。它下设的海洋渔业监查处以及在沿岸渔港设立的18个渔业办事处,负责捕捞许可证和配额管理,另有两架飞机和4艘渔政船,监视苏格兰海域和陆地上的渔业活动。在苏格兰以外的英国12~200海里渔业水域执法活动,主要由皇家海军渔业保护大队负责,而渔船登记和安全事务则由运输部的海事和海岸警备署负责。英国渔业官员也包括皇家海军及空军军官。


(三)半官方机构

除了政府部门外,英国还有一些半官方机构参与英国海洋事务管理。以渔业管理为例,一些半官方机构也享有较重要的渔业管理权,对水产行业的发展有很大影响,这些半官方机构主要是生产者组织和海洋渔业企业协会。生产者组织是应欧盟共同渔业政策的要求而由渔民自愿组建的,但需要得到政府渔业部门的认定,才可申请到欧盟和英国渔业部门的财政支持,其最初的目的就是协调生产,保证市场供给和价格稳定,促进市场营销标准化等。虽然渔民加人生产者组织是自愿的,但是只有会员才可以申请到欧盟和英国的各种渔业发展补贴基金。英国最早的渔业生产者组织成立于1973年,2004年共有19个生产者组织。1983年,欧盟正式实施共同渔业政策,引人了捕捞配额制度,英国的生产者组织自1985年获得了分配管理捕捞配额的许多项权利,目前大约95%的渔业配额都是通过生产者组织分配的。海洋渔业企业协会是根据1981年渔业法而组建的,以取代根据1970年海洋渔业企业法设立的白鱼(主要指肉色为白色的鲜科鱼类,与被称为红鱼的绸科鱼类相对)协会和鲜鱼企业协会,其宗旨是与海洋食品行业一道工作,提高产品质量和行业标准,满足消费者需求,提高行业经济效益,保证可持续发展等。它是唯一覆盖全英的海洋食品行业机构,涉及捕捞、水产养殖、加工、批发零售、餐饮、进出口贸易等与水产品有关的各个行业。协会的领导成员由英国4个政府渔业部门协商任命,其中8人来自主要的海洋食品行业,4人为独立人上,负责制定协会的战略政策和方针。它的主要活动包括科学研究与技术开发、提供咨询服务、培训人才、促进水产品营销和出口贸易、提供贷款和财政支持等。2002年,其预算经费1 100万英镑,其中近80%依靠对捕捞、养殖和进口的水产品(不包括大马哈鱼、鲤鱼和罐装的海产食品)依法收费,收费标准依据品种和规格由渔业法规明确,其余来自英国政府4个渔业部门的财政预算以及一些有偿服务。


二、相关立法

(一)立法概况

英国在海洋资源管理方面的重要手段是加强海洋立法,特点是并非依靠一部综合性法规来涵盖并制约各类海洋资源的开发利用行为,而采用分门别类、缜密而交叉的法规系统限定海洋开发行为。根据不同用途

可分为渔业方面的法规、油气勘查和开采方面的法规、与皇室地产有关的法规、与规划有关的法规等,主要包括:1949年《海岸保护法》(Coast Protection Act 1949)、1961年《皇室地产法》、1964年《大陆架法》、1975年海上石油开发法(苏格兰)、1998年《石油法》、1971年颁布的《城乡规划法》、1971年的《防止石油污染法》(Prevention of 0il Pollution Act 1 971)、1976年《渔区法》、1981年《渔业法》(Fisheries Act 1981)、1987年《领海法》(Territorial Sea Act 1987)、1992年《海洋渔业(野生生物养护)法》(Sea Fisheries wildlife Conservation Act1992)、1992年《海上安全法》(The offshore safety Act1992)、1992年《海上管道安全法令(北爱尔兰)》(The Offshore, and Pipelines, Safety(Northern Ireland)Order1992)、1995年《商船运输法》(Merchant shipping Act1995)、2001年《渔业法修正案(北爱尔兰)》(Fisheries(Amendment)Act(Northern Ireland)2001)、2009年《英国海洋和海岸准人法》(UK Marine and Coastal Access Act 2009)等。

除中央政府颁发的法规外,还有地方性立法以及中央政府各部委授权发布的法规章程等,地方性立法属于次级法规,相对于国会颁布的法规而言,它更倾向于地方权益的保护和当地社团的利益,更具有可操作性,但其精神必须同国会一级的同类法规相一致。上述法规构成了英国海洋开发管理的法规系统,为依法管理海洋资源提供了有力的保障。


(二)渔业法规

英国与海洋捕捞业密切相关的议会法律主要有:

①1976年《渔区法》,主要是贯彻1976年欧盟海牙协定,将英国管辖的渔区扩展到200海里,并对进入英国管辖渔区捕鱼做了原则性规定;

②1966年《海洋江整法》,主要是合并了1888-1930年间的海洋渔业法,为在英格兰和威尔士沿岸设立海洋渔业委员会和相应的海洋渔业区而制定;

③1967年《海洋鱼类(保护)法》(Sea Fish( conservation)Act 1967),是涉及海洋捕捞活动最重要的法律,包括26节,该法对鱼类资源利用规格限制、捕捞网具、捕捞执照、海上作业时间限制、违法证据、禁渔区和禁渔期、海洋环境保护、捕挂物的申报和上岸、因科学研究或其他目的的义务资源增值、违法处罚、法人违法、诉讼机构、渔业准执法权限和方式、有关大马哈鱼和鱿鱼的管理、见出、委托立法形式等诸多问题都作了广泛的授权性规定;

④1967年《海洋渔业(甲壳类)法》(Sea Fisheries (Shellfish) Act 1967),主要是对甲壳类(指牡蛎、贻贝、鸟蛤、蟹、软体动物等)渔业的渔区划定、拍照、资源保护、诉讼证据、渔业补贴和贷款、进口尊题、病害问题、销售问题、行政执法和司法管辖书方面做出了广泛的授权性规定;

⑤1968年《海洋渔业法》(Sea Fisheries Act 1968),废除了一些过时的法律,并对海洋捕捞活动、渔船、网具的丢失或遗弃、对白鱼和鲱鱼捕捞业的补贴和收费问题等作出了原则规定;

⑥1981年《渔业法》(Fisheries Act 1981),主要是设立了海洋渔业企业协会,并对1967年《海洋鱼类(养护)进行了修订;

⑦1983年《英国捕捞渔船法》,主要授权部长规定英国渔船的认定条件,确保英国的捕措为英国利用,并对英国渔业官员的权力和执法方式等作进一步的规定;

⑧1992年《海洋渔业(野生生物养护)法》,主要是要求主管部门在贯彻和执行海洋渔业法时要考虑保护海洋生物和环境;

⑨1992年《海洋鱼类(保护)法》( Sea Fish(Conservation)Act 1992),主要1967年海洋鱼类(保护)法中有关捕捞许可证的规定作了修订;

⑩1995年《商业船舶运输法》(Merchant Shipping Act 1995)以及依此法制定的若干法规,对捕捞渔船的建造、丈量、登记和航行安全等事项作出了规定。

英国议会通过的渔业法律大多是授权性质的,详细规定需要由政府渔业主管部门制定的渔业法规来明确。这些法规数量众多,远远超过了议会通过的渔业法律的数量,其立法程序主要是依据1946年的《法规制定法》和具体的议会授权法律。英国现行的大多数渔业法规都是为了执行欧盟共同渔业政策而制定的。从名称看,这些法规可分为条例、命令和办法3类。办法的目的比较单一,主要是为了明确捕捞渔船拆解补偿问题而制定的;命令主要是宣布渔业部长的行政决定,数量众多;条例相对比较复杂,主要是调整某些渔业活动。例如,宣布议会渔业法律(或其中的某些条款)生效的法规、有关捕捞许可的法规、执行欧盟管制措施的法规、禁渔的法规等都是以命令的形式发布的,有关水产品销售、渔业产业结构基金申请、船舶登记及安全、环境保护的法规等都以条例形式发布。依据1992年《海洋鱼类捕捞执照令》的规定,除了下列捕鱼活动外,都应持有捕捞执照,包括:捕捞大马哈鱼或者洄游性鲑鱼,娱乐捕鱼,在马恩岛和海峡群岛12海里以内捕鱼(属于其自治范围事务),小于10米的船,捕捞欧洲鳗鲡,小于10米的非机动船。

在英格兰和威尔士沿岸设立的12个海洋渔业委员会,也有权制定适用于各自渔区的区域性法规。根据1966年《海洋渔业调整法》以及1985年《海洋渔业(区域性法规)条例》的规定,区域性法规应得到食品、环境和乡村事务部及威尔士国民大会的确认,才可生效。这些法规主要是对捕捞方法、捕捞渔具、捕捞季节、鱼体规格、甲壳类生物海床保护、海洋环境保护等作出了细致的规定。与渔业部门法规相同,法院对区域性渔业法规享有司法审查权力。

此外,英国是欧盟成员之一,其海洋渔业也受欧盟机构制定的渔业法所约束。


三、英国海洋资源开发利用管理制度

英国在海域开发和利用制度方面的基本法律依据是1%l年制定的《皇室地产法》。该法以潮间带和12海里领海属英国皇室地产这一历史传统(该传统来源于古罗马法的“公共托管原则”)为立法依据,规定使用这些皇室地产修建港口、码头、栈桥、管道,围海、填海,进行水产养殖以及海底矿砂开采等,必须获得皇室地产委员会的许可,由其颁发海岸或海域使用许可证,并须缴纳租用费(地租)。该法是目前英国调整海域使用活动的主要法律。在此之前英国还颁布有《海岸保护法》,该法要求成立海岸保护委员会,以行使海域使用过程中海岸保护的权力;涉及海岸保护费用的条款在该法中占据了相当比重,该法规定,为了加强海岸的保护,任何通过开展与海岸有关的工程而受益的人员,均须向当局缴纳费用。以这两部法律为依据,英国建立了完备的海岸与海域使用许可制度和有偿使用制度。

目前,英国已将海洋资源开发活动的管理纳人商业性管理范畴,将有偿使用海洋资源的费用列入开发商的开发成本。行政管理上,实施海域使用许可证制度,即对任何海洋资源(港口、河口、水域的使用,沙砾开采,海水养殖和海上娱乐业及石油和天然气的开采等)都必须取得双重许可证,即作为政府管理行为发放的允许开发许可证和作为产权所有者发放的有偿租赁许可证或矿业权证,而且都必须严格依照许可证规定的开发项目及期限进行。英国皇家地产管理机构、商业、企业和管理改革部和环境、食品和乡村事务部在监督管理方面起着重要的作用。


四、海洋资源保护管理

一直以来,海洋都是英国的能量之源、立国之本。随着海洋事业的发展,英国政府逐渐认识到海洋环境保护的重要性,保护海洋就是保证国家的持续发展。因此,多年来英国政府、社会组织和民众一直通过各种途径保护海洋资源。近年来,由于经济发展、人类活动和气候变化等因素影响,海洋环境受到了损害,许多海洋生物的数量急剧减少甚至濒临灭绝。面对这些问题,英国政府进一步加强了海洋资源的保护。

早在20世纪70年代,英国苏格兰发展局为开发北海石油和天然气资源制定了《北海石油与天然气:海岸规划指导方针》,其基本原则是海洋油气业对海岸区域的利用只能在指定区域内进行。该方针确定了有关建立优先开发或保护地带的各种准则,对“优先开发地带”及“优先保护地带”的名称作了法律定义,以免其遭受破坏。1974年颁布的《海上倾废法》也禁止从车辆、船舶、飞机、气垫船、海洋或陆地构筑物上向海中或有潮水域永久性地投弃任何物质,以保护海洋环境。在21世纪初,英国成立了“海洋管理局”,该机构定期对英国领海以及周围的海域进行评估,英国政府的海洋政策也逐渐从海洋开发转移到海洋环保。在收到该机构的第一份评估报告后,英国政府便修改通过了《大渔业政策》,禁止在苏格兰西北部海岸以外12海里的范围内使用破坏海床的渔具,目的是保护苏格兰境内唯一的深海珊瑚礁。同时在该机构报告的建议下,英国政府还同意将苏格兰西海岸的达尔文丘设为“环境保护特别地区”,树立海洋保护典型。在进行可再生能源开发时,对海域周围的生物、海床结构进行了全面考察和评估;在进行可再生能源利用时,建立了环境监测设备,评估能源设备对海床以及海洋生态系统的影响,以期不破坏环境,并保证开发的持续性。同时,英国十分重视海岸的管理保护工作。英国议会制定法规管理全英国重要的海岸(如已成立的海岸保护区),并已把管理海岸生态的草案纳人议题。一般海岸管理事业有海岸侵蚀对策(海岸保护)和风暴潮对策(海岸堤防)两项工作,这些海岸带管理保护工作尤其对海岸带地区陆地资源(工业、农业、林业、旅游业等)及近海资源如海洋生物、近海水产养殖等的开发、利用和管理具有保障作用。未来,任何重大建设都将考虑对海洋的影响。

此外,2002年5月1日英国政府提出了“全面保护英国海洋生物计划”,为生活在英国海域的4.4万个海洋物种提供更好的栖息地。2003年,在“大西洋东北海域环境保护”公约组织的建议下,英国政府还建立起了一个包括海洋科学、发展状况和发展前景等内容在内的数据网络,全面系统地开展海洋环保,以此挽救英国的海洋生态系,保护海洋资源。

目前,全英国除一小段海岸线得到较好的保护外,其他海岸带的保护亟待加强,刺海马、姥鳖、海豚、海象等海洋生物的生存环境正面临严峻挑战。有鉴于此,英国海洋管理部门逐渐意识到,只有建立海洋保护区才能有效保护该国海洋生物资源,让酷捕滥渔得到控制,使濒危海洋生物受到有效保护。2009年11月13日,英国议会通过了《英国海洋与海岸带准入法案》(UK Marine and Coastal Access Act 2009),明确提出将在今后两年建立若干海洋保护区,以加强对海洋生物及其栖息地的保护。随着海洋法案的生效,英国将首次允许划出若干海洋保护区,并以法律的形式予以保护,诸如滥挖扇贝、拖网捕鱼等行为都将被禁止。

多年来,包括英国海洋野生生物基金会在洋保护组织和环保人士一直在为改善海洋生物环境而努力,包括呼吁完善法律法规、加大对海的管理力度等。此外,由于近年来鱼类资源的衰减和海洋污染加剧,海鸟的生存也遭受威胁,因此环保希望该海洋法案可以为各种海鸟提供更多的保护。世界自然基金会(WWF)希望通过海洋法案扭转域不少海洋生物或栖息地数量骤减的境况,其大西洋鲤、粉红海扇、鼠海豚、深海珊瑚礁以及息地—海草床等。

据已经掌握的资料,预计在未来几年内将若干海洋保护区,管理规则因地制宜且具有针对性的,将根据每个保护区的海洋物种情况而有所不同。英国环境大臣希拉里·本表示,希望第一个海洋保护2012年建成。


五、海洋科技战略

2007年英国自然环境研究委员会(NERC)批准了7家海洋研究机构的联合申请,启动了名为“2025年海洋”(Ocean 2025)的战略性海洋科学计划。NERC将在未来5年(2007-2012年)向该项计划提供大约1.2亿英镑的科研经费。2025年海洋科学计划中的“海洋基金提案”将允许英国各大学及其合作伙伴申请经费。

“2025年海洋”重点支持的十大研究领域是:①气候、海水流动、海平面;②海洋生物化学循环;③大陆架及海岸演化④生物多样性、生态系统;⑤大路边缘及深海研究;⑥可持续的海洋资源利用;⑦健康与人类活动的影响;⑧技术开发;⑨下一代海洋预测;⑩海洋环境中的综合持久观察。

“2025年海洋”还将支持3个英国国家研究机构:

①英国海洋数据中心(British Oceanographic Data centre);

②平均海平面永久服务中心(Permanent Service for Mean Sea Level);

③海藻与原生动物样占心(Culture Collection for Algae and Protozoa)。

总体来看,英国的海洋管理制度比较完善,但仍然存在许多不足,特别是管理权比较分散,缺少一个统一的管理机构,不利于全国海洋资源与产业的统一管理。