《德国的农村发展政策》
2014-07-08 16:31:00   来源:上海市农业政委会
内容摘要
作为欧盟的主要成员国,德国农业和农村发展政策首先需要符合欧盟共同农业政策框架,但同时又具有因地制宜的特色。

德国是欧盟重要农业国之一。根据OECD对“以农业为主的地区”的定义,德国农村地区占全国国土总面积的29%, 占总人口的12%和占全国GDP的9%。根据德国自己的分类,农村地区占国土面积的59%,占全国人口的27%,对GDP的贡献是21%。作为欧盟的主要成员国,德国农业和农村发展政策首先需要符合欧盟共同农业政策框架。但同时,作为一个农业占重要地位的国家以及欧盟第三大农产品生产国,在漫长的发展中,德国逐渐形成了一套有特色且有效的农村建设和发展政策。纵观德国的农村发展政策,主要有以下几个特点。

 

一、贯彻可持续发展理念,发展生态农业

可持续发展是指导德国农村发展的又一个理念,同时,这一理念在农村发展中被付诸实施。1984年,德国根据经济发展和环境保护的要求,提出了生态农业的概念。德国政府要求,在农业发展中,要权衡经济和环境利益,避免由于外源物质污染或经营措施不当而对农田内外群落造成不良后果;注意对天然生物品种资源特别是生态方面有价值群落的保护,保护风景名胜和自然景观。在欧洲的其他国家,比如英国和荷兰,对环境的关注往往导致对农业发展的限制。德国对环境的关注却使农业和粮食生产受益。目前,德国生态农业企业已有数千家,很多大学和研究部门都设置了生态农业专业,开展这方面的教学与研究。德国已成为世界上生态农场最多、生态农业发展最快的国家之一。

 

二、自下而上规划,保持规划的科学性和针对性

德国在进行新农村建设时,非常重视规划工作。其规划的特点是自下而上,由地方社区进行引导。规划编制一般是由相关人员制定合理的农村综合发展规划,规划的参与主体比较宽泛,包括村民、企业、协会、管理部门等。规划的内容包括规划区的发展目标、实现发展目标的途径以及需要优先发展的项目等。规划由相关主管部门审批。地方政府对政策的制定和执行享有很高的自治权。特别是针对农村和区域经济发展、自然资源保护以及改善农业结构等重要政策的制订,是16个州的主要任务。事实上,很多主要的农村发展政策内容都由州制订,国家只负责主要的大纲。此外,县、区和社区政府在执行农村发展政策方面也担当着非常重要的角色。除执行州项目外,他们还会制定并执行自己的政策,比如改进自然与景观管理、保护水资源、特色旅游路线或加强地方道路网络等。由于规划是自下而上制定的,各地可以充分考虑各自的优劣势,制定出有针对性、符合当地实际的规划,实施起来也比较容易。

 

三、实施村庄更新计划,缩小城乡差距

早在1954年,西德政府颁布《土地整理法》就提出了村庄更新的概念。根据该项法律,村庄更新的主要任务就是保证农村地区农业和林业的稳定发展,为土地归并整理创造条件,减少城乡差距。德国将村庄更新作为农村改善生活条件的一个基本手段。1960年开始,巴登威滕堡等州先后出台了全州的农村更新计划。1976年,德国政府对《土地整理法》进行了修改。在60余年的发展中,德国的农村更新计划也从最初的注重新村建设、建设基础设施等为重点逐渐向保持活力和保持特色的方向发展。

 

四、鼓励农地合并,促进规模化经营

鼓励农地合并,促进土地规模化经营,提高土地集约利用,进而提高农业生产效率,是德国农村发展中的一项重要的土地政策。早在20世纪50年代中期,德国政府就制定了《农业法》和《土地整治法》,允许土地自由买卖和出租。灵活的产权制度,加之政府信贷、补贴等经济手段的支持,促进了德国零星地块的调整和整合,农场规模得以扩大。而农地合并对农业的规模化生产和机械化经营,对提高农地的集约化水平发挥了重要的作用。

 

五、补贴形式多样,农业竞争力得以提高

为使德国的农业保持足够的竞争力,德国对农业一直实行反哺政策,德国农业税收占全部税收的1.7%,但是农业投资却占政府预算的7%。德国的农业补贴形式多样,包括环境保护补贴、种植业补贴、休耕补贴和畜牧业补贴等。以环境补贴为例,又细分为生态农业补贴、粗放型草场使用补贴等。根据生态农业补贴方面的规定,在德国从事生态农业每公顷土地每年可以得到450马克的补助。

在农业基础设施建设方面,德国联邦政府与各州政府联合为农业基础设施建设提供大量资助,如建造重要的排水与供水设施、修建农村道路、进行农田和林地重建;实行有利于农业机械化发展的价格补贴、贷款等经济措施;对有困难的农业企业也提供特别资助。

德国农业部还提出了资助农村综合发展新思路,将资助农村综合发展列为《联邦一州改善农业结构和沿海地区保护共同任务法》2005~2008年任务框架计划的重点。这一新思路的基本思路是,把一个地区视为一个整体,把各种资助措施有机地结合起来,努力改进地区自然条件、农业基础设施和农场工作条件,以达到有效促进有关地区综合发展的目的。2002~2005年,德国政府出资4500万欧元,开展了500多个资助项目。

 

六、完善社会保障制度和公共服务体系

德国农业人口享受所有的社会保险,比如养老保险、失业保险、医疗和护理保险等。2002年德国的农业支出约为100亿欧元,欧盟补给德国约80亿欧元。在180亿欧元中,用于实施农业社会政策如支付农民的养老、医疗、失业保险等占了66%。此外,德国政府非常重视对农业人口的教育和培训。德国政府充分利用农村业余大学对农民进行教育和培训,同时还举办形式多样的学习班对农民进行专业知识和生产技能方面的培训。

有评论认为,尽管德国的农村经济存在着很大的多元化潜力,德国农村政策仍然带有很强的部门色彩,并主要集中于农业。这与德国现行的农村状况已经不相适应。德国的主要农村政策框架提供了垂直对话的空间,但效果上还有很大的改进空间。某种程度上说,德国实行农村政策只是在执行欧盟的农业政策,对德国本身的国家、战略性的农村发展贡献不大。农村发展在德国已有多年的历史和经验,德国农村的生活水平较之过去也有很大改善,但如何将农民留在农村、使乡村成为农民真正理想的家园,仍是德国农村发展中不断在探索的问题。