解读《德国对非政策》
2014-07-08 16:47:00   来源:中国社会科学网
内容摘要
冷战时期德国对非政策的演变德国在二战中遭受重创,但随着逐步摆脱英美对其内政外交的控制,德国在冷战时期多次调整了非洲政策,使非洲成为德国发展经济的重要跳板。

一、战后初期基督教民主联盟执政“阿登纳时代”的对非政策

战后初期,联邦德国的对非战略极大地受制于美苏两极对立的冷战格局。整个20世纪50年代,美苏两个超级大国在非洲展开了寻求“代理国”的激烈争夺,以尽可能防止非洲国家落入对方阵营之手。此时,联邦德国外交的一个中心主题同样是抵制共产主义在非洲的扩张。在大部分联邦德国民众的眼中,共产主义不仅是德国面临的一个主要威胁,也是非洲面临的重大威胁,他们对非洲能否仅凭一己之力就可抵制共产主义的“赤化”表示忧虑。

另外,联邦德国—民主德国对立格局形成后,身兼总理和外交部长的基督教民主联盟领袖阿登纳坚持奉行“哈尔斯坦主义”(HallsteinDoctrine),对由苏联所支持的民主德国不予承认。“哈尔斯坦主义”深刻塑造了20世纪50年代和60年代联邦德国对非政策的总体面貌。当1956年、1957年和1958年,苏丹、加纳与几内亚分别宣布脱离殖民统治而独立时,联邦德国以“哈尔斯坦主义”为指导,通过政治经济等各种手段的辅佐,极力游说这些新独立的非洲国家不承认并且不要同民主德国建立外交关系。1963年,当阿登纳从联邦德国总理位置上卸任之后,由于国际局势的变化,联邦德国在对非政策方面继续推行“哈尔斯坦主义”的意志和能力都受到了很大的削弱。

 

二、德国社会民主党执政“勃兰特时代”的对非政策

1969年,勃兰特(1969—1974年在任)领导的社会民主党赢得大选上台。勃兰特上台后旋即宣布停止执行“哈尔斯坦主义”,转而推行与东欧及苏联缓和关系的“新东方政策”。1972年东西两个德国签署《两国关系基础条约》,从而实现了两德间国家关系的正常化。1973年,两德同时加入联合国。联邦德国对外战略的这一重大转折,必然也会反映到其非洲政策中来。

“新东方政策”极大地解放了联邦德国发展与非洲关系的手脚。联邦德国不再把非洲国家不承认民主德国作为其展开对非政治关系的前提。这样,从20世纪70年代开始,联邦德国对非战略的重点开始从之前在非洲事务中发挥有限角色转变为积极的政治交往,强调通过谈判和政治对话来解决非洲国家内部和相互之间的问题。在对非经济关系方面,联邦德国转而奉行一种新的交往理念,即对非贸易和投资等经济活动不应当完全服从于政治考量。1973年,阿拉伯国家因不满西方世界对以色列的偏袒而实行了石油提价与禁运政策,这使联邦德国更加重视非洲在其获取石油和其他矿产资源方面的重要地位。从总体上看,勃兰特总理的继任者施密特(1974—1982年在任)基本上延续了勃兰特政府的非洲政策,联邦德国这一时期关心自己在非洲的经济利益胜过关心非洲的政治发展。

 

三、“科尔时代”前期的德国对非政策

1982年,科尔被提名为联邦德国总理。在科尔执政前期的20世纪80年代,虽然执政联盟中的基督教社会联盟领袖施特劳斯表示新政府无意于继续推行施密特时期社会民主党的对非外交政策,但是,非洲在联邦德国继续发展经济、获取石油和其他矿产资源等方面所起的作用与施密特时期相比并没有发生大的变化,这就决定了科尔政府的对非战略与社会民主党的对非外交政策并无实质性的重大区别,主要内容仍是维护非洲和平、保护人权和促进对非经济交往。其中,促进对非经济交往无疑是核心考量。

冷战结束至今德国对非政策两次重大调整与当前德非关系的重点

冷战的结束,使国际格局发生了巨大的变化。为适应这种变化,德国先后两次对其非洲政策做了大幅度的调整,大体上划分为两个重要阶段。其中,1990年民主德国与联邦德国统一至“9·11”事件为第一个阶段,而“9·11”事件至今为第二个阶段。

一、在从冷战结束到“9·11”事件之前的第一个阶段,德国对非政策在强调政治交往的同时实现了战略性收缩冷战结束和两德统一的实现,使德国面临的国际国内环境发生了很大的变化,德国外交政策也必须适应这种变化,以实现向大国角色的转变。[3]德国总体外交任务的这种转变体现在对非关系上,就是在强调政治交往的同时实现了战略性收缩。

一方面,20世纪90年代的德国对非政策强调连续性与政治交往。冷战结束后,非洲大陆出现了一些国家民主化加速的现象。德国除了延续既有的对非政策,也像美国等其他西方国家一样热衷于推动这波非洲民主化的浪潮,对多数非洲国家的民主化持积极支持的政策,以实现西方鼓吹的所谓“民主治下的和平”。同时,统一后的德国更渴望摆脱战败国的国际身份,以正常国家和欧洲大国的身份参与非洲事务,因此这一时期德国对非关系经常体现出它的这种政治需要。

另一方面,冷战的结束使德国对非政策出现了一次大的调整,只是这种调整不是新的投入,而是在很大程度上的战略性收缩与忽视。作为包括德国在内的西方集团争取和拉拢的对象,非洲与苏联集团的抗争曾经极具战略意义。但是,苏联的解体使非洲曾经的这一政治价值荡然无存。对统一后的德国而言,非洲也不再是其统一道路上的政治砝码。因此,无论是从两极格局对抗还是从国家统一大业的需要上看,非洲在德国外交战略中的地位可谓一落千丈。以对非洲发展援助为例,德国在20世纪90年代不断减少了其援助总额:从1990年的18.23亿美元下降到1999年的10.63亿美元。[4]

除了维持政治交往与发展经济联系,德国似乎并没有精力与兴趣去设计一整套的对非战略,直到“9·11”事件的爆发。

二、在“9.11”事件以来的第二个阶段,德国对非政策的最大变化在于把提高非洲国家的反恐能力提到了国家战略的高度

德国政府认为,“9·11”事件表明“,脆弱国家”与所谓的“失败国家”是恐怖主义滋生的沃土。从总体上看,国家控制能力的衰微、宗教的多样化和社会问题的复杂性使得非洲成为最容易滋生恐怖主义的地区之一。而德国要在本土和全球维护其安全利益,就必须更加重视非洲在全球反恐斗争链条中的地位。默克尔政府提出,应防止非洲国家出现力量崩溃的情况,防止民众出现激进主义的倾向,德国要支持脆弱非洲国家的警察、司法及军事力量的建设。有基于此,在国家层面上,德国非洲政策的重心一方面是支持冲突后非洲国家的重建、为执行非洲维和任务的人员进行培训并推进训练中心的建设,另一方面是全力遏制非洲地区大规模杀伤性武器的扩散。而在国际层面上,德国则提出将在联合国和欧盟框架内建立促进非洲危机与冲突的解决机制,并在制定欧盟共同安全与防御政策中凸显非洲的重要战略地位。概而言之,“9·11”事件使德国对非政策由20世纪90年代的战略忽视实现了向反恐的战略转向。

三、当前德非关系的重点

经过冷战结束以来的历届政府的调整,除了提升非洲国家的反恐能力这一重中之重外,当前德国对非政策还呈现出三大重点:

第一,推进非洲的民主化和良治。默克尔政府认为,要让非洲国家在全球反恐链条中发挥重要的作用,就必须推进非洲国家的民主化和治理能力,因为二者是反恐的基本保障。根据默克尔政府2011年6月发布的《德国与非洲:德国政府对非政策文件》,德国将大力支持非洲国家实现民主化和提高自我治理能力:德国政府将在国家层面支持非洲国家的分权进程,在非洲大陆的层面与非盟等区域性组织展开密切合作;德国政府将鼓励和支持北非与撒哈拉以南非洲国家的民主化进程,把促进民主与发展政策、移民政策及经济政策等手段结合起来使用;为促进非洲国家的法制化和民主化进程,德国政府将大力支持双方议会和司法机构的对话与合作。此外,德国政府还表示会大力提高非洲媒体的责任感和言论自由,继续支持非洲国家在人权教育与争取妇女权利等方面的努力,并大力打击跨境有组织犯罪特别是贩卖妇女儿童的违法犯罪活动。[5]

第二,扩大对非贸易。据相关国际组织测算,21世纪第一个十年中,全球经济增长最快的国家中有六个来自非洲大陆,非洲已经成为全球经济新的增长极。如果非洲经济增长的这种态势继续发展,那么非洲在世界经济格局中的地位将进一步提高,这意味着非洲市场的容量将进一步扩大。默克尔政府显然不会放过这样的机会,对非贸易已经成为当前德国对非战略的重中之重。例如,2010年,德国对非洲国家的出口额已经达到了200亿欧元(约合280亿美元)。2011年7月,默克尔总理在对肯尼亚、安哥拉与尼日利亚三国进行国事访问时,直言不讳地表示,德国非洲政策的重点在于扩大双方之间的贸易。在对肯尼亚的访问中,默克尔也明确表态,“加强双方之间的贸易往来符合德国的利益”。此次默克尔访问非洲,率领的德国商界代表团阵容豪华,充分表明了德国对加强与非贸易的重视。

第三,加强对非能源合作。和日本一样,作为资源贫乏性国家,德国也有它的“阿喀琉斯之踵”,巨大的经济体量使它极度依赖于能源进口。据统计,德国石油需求中有97%需要从海外进口。虽然俄罗斯和中东是德国传统的能源供应大户,但是随着经济的增长和需求的不断增加,非洲已经成为德国满足其能源需求的新大陆。尤其是全球金融危机和欧债危机爆发以来,德国经济在欧盟国家中的表现良好,这刺激了其加快寻求非洲能源供应地的步伐。值得注意的是,默克尔非洲三国之行中的尼日利亚和安哥拉就是非洲最大的两个产油国家。在对尼日利亚的访问中,默克尔向这个非洲最大产油国的总统乔纳森表示,德国非常重视同尼日利亚之间的能源合作,德国将帮助尼日利亚建设水电站并加速推进双方在液化天然气领域的合作。而在与德国之间双边贸易额达到了4亿欧元(约合5.66亿美元)的安哥拉,默克尔则提出了愿意为安哥拉出售6—8艘巡逻舰,以换取双方在能源和矿产资源领域的深层次合作。

非洲媒体也普遍认为,默克尔此次非洲之行的目的在于强化与非洲大陆的经济和政治关系,而能源合作又是此行的重中之重。德国对非政策的特点从总体上看,德国对非政策表现出以下特点:

一、利益至上,德国的非洲政策始终紧紧围绕其国家利益展开纵观德国对非政策,无论是在冷战时期还是在冷战结束后均以国家利益为明确导向。在冷战时期,非洲是德国重振大国经济雄风所凭借的重要舞台。当前,德国对非外交的重点如反恐和能源合作等也是围绕着德国国家利益展开。对此,默克尔政府的外交部长韦斯特韦勒也并不加否认:“非洲可能是世界上正在发生变化最大的地区,德国的目标是利用德非之间的合作潜力来为非洲国家的发展作出贡献。但是请不要忘记,我们的非洲政策同时应当是为德国国家利益服务。

二、经济考量往往战胜政治考量,这是德国对非政策的显著特点作为传统的国际贸易强国,一个成熟的非洲市场对德国来讲至关重要。毫无疑问,自由贸易对德国来说属于核心的利益。在这种背景下,人们把德国外交政策行为模式以“贸易国家”的特征来描述,“贸易国家”

的外交政策不同于“权力国家”,“它以商人的风格和角色来推行外交政策”。

从实践中看,德国对非政策就体现出这种明显的特点。从“勃兰特时代”到今天,德国“经济至上”的战略定位就一直很清晰。在很多时候,政治考量往往被放在德国对非政策的次要位置。

三、受国际权势格局特别是美国全球政策的强烈制约与影响德国需要在不断变化的国际环境中找到其外交政策的合理位置,特别是它该如何置身于占统治地位的英美集团和大陆国家俄罗斯之间。

冷战期间,德国的对非政策不可避免地被纳入到美苏两极对抗这一国际政治结构中。“9·11”事件后,当美国对其国家大战略进行根本调整,把打击恐怖主义作为美国对非政策的核心之后,德国也在第一时间调整了其对非政策的重点。近几年来,在处理与恐怖主义相关的索马里问题和马里危机等问题上,德国的态度也与美国的立场基本一致,体现出明显的美国导向。

 

四、德国对非政策体现出浓厚的“欧盟特色”

德国对非政策不仅受美国的强大制约,也受到欧盟对非政策的强烈影响。有学者指出,德国对外政策已转向欧盟或者间接受到布鲁塞尔决策的影响。因此,对德国人意义重大的政治进程不再仅仅发生在德国内部,而更多是在欧盟。[11]作为欧洲一体化的积极推动者,共同的价值观念决定了德国对非政策与其所属的欧盟体现出很大程度上的共性。德国是欧盟—非洲首脑会议的积极倡导者和推动者,欧盟—非洲首脑会议上提出的对非战略文件也受到德国的欢迎与执行。德国政府明确指出,“我们同非洲的合作日益由欧盟同非洲及其各地区的关系与对话来决定。因此,在德国对非洲政策的实施过程中,欧盟及其与非洲的关系变得更加重要。在欧盟框架内的一致行动通常会增强对非洲政策的有效性,这种协调不仅符合欧洲的利益,也符合我们对非洲政策的利益”。[12]

 

五、遏制外部势力在非洲的影响始终是德国对非政策的重要考量

冷战结束后的世界具有三个重要特征,第一个特征是美国权力优势的继续存在,第二个特征是中国作为全球工业中心的迅速崛起,第三个特征就是欧洲作为一个巨大的经济体的事实。

德国对非政策除了受到美国和欧盟的强烈影响,还有遏制中国影响在非洲迅速扩大的政治考虑。近年来,新兴经济体特别是中国与非洲的关系发展迅猛。中国不仅成为非洲最大的贸易伙伴,而且在对非援助、投资等方面也取得了长足进步。中非关系的大发展让一向把非洲看做后花园和以贸易立国的德国惊呼“狼来了”。可以说,正是中国等新兴经济体与非洲合作的良好势头让德国政府经历了对非洲的“重新发现”并迅速加大了对非工作力度。另一方面,在对待中非关系的态度上,德国也多次以各种借口批评中非关系,妄图使中国接受西方国家的游戏规则,从而把中非关系纳入到西方国家的对非机制中去。

 

结语

非洲经常被认为在大国对外战略中处于边缘化位置,但冷战时期和“9·11”事件以来德国对非政策的屡次调整清晰地表明,非洲在许多时候成为德国崛起和维护其国家利益不可或缺的重要平台,其战略重要性不容忽视。非洲的战略地位不仅体现在政治方面,还体现在作为原材料的来源地及在国际贸易中所占的重要分量上。具体在德国对非政策中,就是经济考量往往战胜政治考量,这也决定了德国与非洲关系的基本面貌与特点。