解读澳大利亚《2011清洁能源法案》
2012-05-02 14:40:00   来源:商务部网站
内容摘要
2011年11月8日,澳大利亚议会通过了《清洁能源法案》,这标志着吉拉德领导的工党政府倡导的清洁能源政策正式成为法律。

2011年11月8日,澳大利亚议会通过了《清洁能源法案》(The Clean Energy Act 2011)(以下简称《法案》),这被认为是澳大利亚应对气候变化的一个重要里程碑,它确立了澳大利亚将通过实施碳税来减少碳排放污染、迈向清洁能源未来的发展方向,为澳大利亚历史上最重要的环境与经济改革铺平了道路。

一、《法案》制定的背景

全球气候变化正影响着人类生存和发展,已成为21世纪人类社会必须共同面对的最为复杂的重大挑战之一。而减缓温室气体排放、并做好相关适应工作是应对气候变化的最主要的政策响应。气候专家认为,20世纪40年代以来,地球每十年的温度都要比上个十年要高,极端气候现象(如干旱、热浪和林区大火等)可能会更频繁的发生甚至更严重,这将威胁到人们的生产与生活。在一个更热、气候更不稳定的环境下,人类需要支付一笔巨大的环境与经济成本。科学家们认为,如果将碳排放污染降低到一个可接受的水平,气候变化所带来的最坏影响是能够得到最大避免的。当然,这需要采取更多的减排措施。

近年来,围绕温室气体减排责任和减排目标,在发达国家内部、发达国家与发展中国家之间展开了激烈搏弈。在国际层面上,各国正在商谈《京都议定书》的接替条约;在国家层面上,各国相继提出自己的温室气体减排目标,加强了制定国内气候政策方面的工作,展示应对气候变化的决心,以促进低碳经济发展,争取全球谈判的筹码。从目前情况看,全球气候谈判正陷入发达国家与发展中国家之间的致命胶着,全球范围内的气候协议仍遥遥无期。

在全球层面确定碳(排放)价格的多边及国际谈判在短期内难以成功的背景下,各国着眼于建立国家层面的框架,越来越多的国家和地区各自为战,实行各自的碳排放机制。到目前为止,欧洲的碳排放交易机制(ETS)是全球规模最大、也最为成功的碳交易市场,并且在未来许多年内,这种地位仍将保持下去。亚太地区则是全球碳排放交易机制蓬勃发展的地区,各种碳交易机制在一些国家正在拟定或重启之中。在澳大利亚,前总理陆克文之所以下台,部分原因在于对碳排放交易计划处理不当。在吉拉德赢得选举后,各方希望她领导的工党政府能推进相关的计划。

澳大利亚经济以采矿业、农业和能源产业为支柱,是发达经济体中人均排放温室气体最多的国家。在应对气候变化问题上,澳大利亚的计划包括:(1)引入碳税,对碳排放征税;(2)提高再生能源的创新水平,增加其投资;(3)鼓励提高能源的使用效率;(4)创造土地行业降低污染的各种机会。如今,碳排放交易计划已在澳大利亚议会获得通过。今后,如果澳大利亚的碳排放交易机制能够顺利推进,对其他国家将具有一定的示范作用。

二、《法案》基本内容及相关支持机制

澳大利亚的这项改革政策包括碳价格机制,以及在降低污染同时保护就业与竞争力和促进经济增长的各项支持机制,同时政府将通过税制改革和增加收入对家庭进行资助。概括而言,澳大利亚政府将从2012年7月1日起对全国500家最大的污染企业开始征收碳排放税,每吨碳排放需要支付23澳元(约合24美元,或160元人民币)的税费,之后的两年逐年提高2.5%。到2015年7月1日以后,实施温室气体总量控制,建立起碳排放交易系统(Emissions trading scheme)。

1、碳价格机制(carbon pricing mechanism)

根据本法案,碳价格的形成分两个步骤:第一步为固定价格阶段。自2012年7月1日起实施,最初三年的碳价格是固定的(fixed carbon price)。其中,第一年(2012-2013财年)为每吨23澳元,之后的两年每年提高2.5%。第二步为碳排放交易系统(ETS)。自2015年7月1日起,固定碳价格将过渡为排放交易系统下的弹性价格(flexible price),碳价格将依据市场情况确定。在实施弹性价格的头三年,将采用最高价与最低价的限制。最高价应高于国际预期价格,为20澳元,每年实际增长5%;最低价应为15澳元,每年实际增长4%。

根据本法案,实施碳价格的覆盖范围广泛,包括能源行业、交通行业、工业加工业、非传统废弃物和排放物。在碳价格机制下,只有二氧化碳年直接排放量达到及超过25000吨的企业才被征收碳税。澳大利亚国内约500家最大的污染企业将为他们排放的碳污染付费。碳价格适用于国内航空、国内航运、铁路交通和非交通用燃料。

但碳税并不针对个人、家庭或小型企业。对于家庭交通燃料、轻型车辆商业交通燃料和农业、林业、渔业用非交通燃料,碳税将不适用。对于农业排放也不征收碳税。

2、与清洁能源计划有关的支持机制

根据本法案,实施碳价格所得的全部收入将由政府用于:(1)资助家庭;(2)支持就业和保护竞争力;(3)进行清洁能源和气候变化项目的投资。为保障这一清洁能源政策的顺利实施,澳大利亚议会通过的《法案》中还包括了一揽子法规(the Clean Energy Legislative Package),明确了各项支持机制。

产业扶持:政府将把碳价格收入的约40%用于资助商业和保障就业。“就业与竞争力项目”(Jobs and Competitiveness Program)将在2012-2015年提供92亿澳元的援助,为那些排放密集型行业的就业及竞争力的保护提供帮助,确保这些行业有动力降低自身的碳排放污染,同时确保这些面临国际竞争并释放大量碳污染的行业及就业的稳定,以平稳过渡到清洁能源时代。

能源安全:建立“能源安全基金”(Energy Security Fund),确保能源市场向未来清洁能源的平稳转换,确保过渡期内的能源安全。能源安全基金包括两部分:一是给予受影响最大的煤炭发电厂免费碳配额与现金支付;二是到2020年,澳大利亚政府将关停约2000MW发电能力的高污染发电厂,为低污染发电厂创造投资空间,并对澳大利亚大多数高碳排放、烧煤发电装置提供过渡性援助。

家庭资助:政府将确保对最急需帮助的澳大利亚人给予生活费用方面的援助。通过减税和增加收入向家庭提供资助,以帮助他们应对由碳税的引入而带来的生活成本的上升。近800万家庭将很快通过税收减免、支付增加或两者兼备的方式获得援助。援助将特别关注养老金领取者和中低收入家庭。

3、相关行政管理部门的职责

为贯彻执行清洁能源系列法案,澳大利亚政府明确了相关行政管理部门的职责。气候变化局负责对污染总量控制给出建议,对澳大利亚的污染水平、降低污染的进展进行跟踪调查,对碳价格机制进行评审。清洁能源管理局负责管理碳价格机制的运行,对国家温室效应和能源报告计划、可再生能源目标计划等负有管理职能。生产力委员会将执行本国产业扶持及别国碳减排活动的评审工作。土地行业低碳问题与生物多样性问题咨询委员会将就土地行业各项行动进行评审与检查,为政府提供各项建议,并确保各项扶持工作的有效进行。能源安全局就能源安全问题可能出现的任何危险向政府提供建议,为煤电发电厂现有债务的再融资提供贷款。

三、《法案》实施的措施及影响

对澳大利亚来说,实施《法案》将是一项重大的环境改革和经济改革,通过为澳大利亚经济引入碳排放定价机制,以实现节能减排。预计实施碳税将使澳大利亚成为欧洲之外对碳排放限制力度最大的国家之一。

1、澳大利亚国内对《法案》的态度

当然,在澳大利亚国内,关于是否实施碳排放税一直存在很大争议。这次,澳大利亚议会是以微弱多数表决通过《法案》(11月8日上议院表决结果是36票赞成、32票反对,此前的10月12日,下议院表决结果是74票赞成、72票反对)。反对党、工会、能源企业、一些零售及制造业企业表示反对,认为碳税将推高生活成本并威胁到就业,对当地投资环境、贸易和就业等诸多领域造成冲击,并削弱相关行业的竞争力。有评论说,碳税将触动澳大利亚经济命脉资源行业的利益,抑制资源行业继续蓬勃发展的势头,实施碳排放税将增加企业成本,长远看或将导致国际投资者对赴澳投资更加谨慎。澳大利亚煤矿协会指出,海外煤炭买家可能转向其他国家,迫使澳洲煤矿关闭。而支持者则表示,对澳大利亚经济来说,这是一个雄心勃勃的转型计划,不仅仅关乎温室气体排放。

澳大利亚总理吉拉德一直努力向公众推广这项计划,力排众议推动通过《法案》。澳大利亚政府期望,通过此项改革,能确保澳大利亚在全球应对气候变化以及减少自身碳排放污染问题上发挥应有的作用。澳大利亚政府坚信,在全球应对气候变化并向清洁能源时代转变过程中,这项改革将触发澳大利亚经济转型,为减少污染促进清洁能源投资创造动力,也将使澳大利亚能够抓住各种经济机会和就业机会。

2、实施碳价格对减少污染的效应

到目前为止,在澳大利亚碳排放是免费的,所以各商业组织没有动力降低各自的碳排放污染。而在碳税机制下,排放到大气中的碳变得更贵了。这意味着各商业组织为省钱将想法设法减少碳排放。他们或者变得生产更有效率,或者改变使用另外一种低污染的能源类型。经济学家认为,实施碳税是一种最有效、最便宜的减少污染的方法。

从目前情况看,吉拉德政府主张的这项清洁能源政策较原来的方案更加温和。按照最初的计划,是每吨碳税在40澳元左右,征收对象为全国1000家最大污染企业。根据通过的《法案》,现在的实施方案是,每吨碳税在23澳元左右,征收对象为全国500家最大污染企业。

根据《法案》,澳大利亚实施碳价格后,许多商业组织和其他实体组织需通过全国温室效应和能源汇报系统上报他们的碳排放污染情况。根据这些数据将算出在碳价格机制下,这些组织各自的碳负债。根据碳价格机制,相关实体组织将为其产生的每吨碳排放付费。在每年年底,相关实体组织将向清洁能源管理局上报代表其总排放的碳额度,或支付费用。相关实体组织或者购买碳额度,或者通过行业扶持系统,比如保持就业与竞争力计划或者能源安全计划,获取碳配额。

3、与未来清洁能源有关的计划

根据系列《法案》,澳大利亚政府在稳定就业、产业转型、保护竞争力、能源安全、家庭资助等方面明确了各项支持机制,有利于清洁能源政策的平稳实施。澳大利亚与未来清洁能源有关的计划主要包括:

帮助制造业与能源部门保持效率:将着重于保障就业,保持产业竞争力,并鼓励在清洁能源和能源有效性利用上的投资。澳大利亚政府将设立12亿澳元的“清洁技术计划”(Clean Technology Program),直接帮助制造业提高能源利用效率,降低制造业的碳排放污染,并支持低污染技术的研发工作。总额3亿澳元的“钢铁产业转型计划”(Steel Transformation Plan)将用于帮助钢铁行业向清洁能源行业过渡。总额13亿澳元的“煤炭行业就业计划”(Coal Sector Jobs Package)将用于确保澳大利亚煤炭开采行业的就业稳定。

可再生能源:在清洁能源项目上的投资将超过130亿澳元,加之碳税和可再生能源计划,这将成为澳大利亚历史上对清洁能源最大的一次投资。清洁能源金融公司(Clean Energy Finance Corporation)将投资100亿澳元,用于可再生能源和清洁能源项目的商业运作。澳大利亚可再生能源机构(Australian Renewable Energy Agency)将投资32亿澳元,用于可再生能源技术的创新。

土地使用:鼓励农业、林业和土地行业减少碳排放污染,增加土地中碳贮藏量。所采取的各项措施将包含在低碳农业倡议计划(Carbon Farming Initiative)中。在未来4年里将花费大约10亿澳元,用以帮助农场主和土地管理者探求土地方面气候变化措施和促进生物多样性发展。

此外,碳价格机制对小企业没有设定要求,他们没有报告或履约义务。澳大利亚政府将采取新措施来帮助小企业改善能源利用效率和降低成本。比如,年营业额小于200万澳元的小企业,可勾销的即时资产将增加至6500澳元。政府还将额外注资500万澳元,用以提高对澳大利亚中小企业的清洁技术咨询和其他非资助计划。这些包括产业能力网络、供应商倡导者和企业连接。4000万澳元的能源效率信息津贴计划将通过有目的性的、特定产业咨询的方式,来帮助中小商业和社会组织了解怎样减少能源的使用来提高资源使用效率。

4、实施碳排放税后将产生的影响

第一,将推高澳大利亚的采矿成本。采矿业是澳大利亚的支柱产业,也是维护国际矿业市场稳定的重要力量。近年来,由于对矿产原材料的强劲需求和价格上涨,澳大利亚矿业处于发展的鼎盛期,其产值与利润连创新高。《法案》的实施,无疑将对澳大利亚采矿业产生明显的影响。这项改革只对生产环节的碳排放征税。比如,按煤矿在挖掘生产煤炭的过程中,排放了多少二氧化碳征税。征收碳税将增加澳煤矿企业吨煤生产成本,减少企业利润。

第二,可能会推升国际煤价。澳大利亚煤炭资源丰富,在世界煤炭贸易中占有举足轻重的地位。目前,澳大利亚是世界第四大煤炭生产国和第一大煤炭出口国。据联合国统计,2010年澳大利亚煤炭出口占世界煤炭出口贸易总额的38.3%。碳排放税的实施,将对澳大利亚煤炭业的生产成本产生负面影响,澳煤炭企业可能会通过提高价格将部分新增加的成本转移给下游,这将提高国际煤炭价格。

第三,碳价格对消费者的影响将是有限的。根据澳大利亚官方资料,在澳大利亚国内,以消费者价格指数(CPI)来衡量,2012-2013年碳税价格将使消费者价格增长0.7%。

三、对中国可能产生的影响及应对

中国与澳大利亚的双边贸易发展迅速。目前澳大利亚是中国的第七大贸易伙伴;中国是澳大利亚第一大贸易伙伴、最大的出口目的地和最大的进口来源地。2011年1-9月,中澳双边贸易额达到845.8亿美元,全年有望突破1000亿美元。其中,矿产品在中澳贸易中占居极其重要的位置。中国与澳大利亚的双向投资也很活跃。截止2010年底,中国企业在澳大利亚的非金融类直接投资为87.9亿美元。澳大利亚实施碳税,有可能通过贸易、投资等渠道对我国产生影响。

1、增加进口成本。澳大利亚是我国铁矿石及煤炭的重要进口来源国。据中国海关统计,2010年我国从澳大利亚进口铁矿石(HS2601)2.65亿吨,铁矿石进口额占我国铁矿石进口总额的43.3%。2011年前10个月,我国从澳大利亚进口铁矿石2.37亿吨,同比增长9.2%。2010年我国从澳大利亚进口煤炭(HS2701)3696万吨,2011年前10个月进口量为2422万吨,占同期我国煤炭进口总额的24.2%。如果澳大利亚矿主将征收的碳税全部转嫁到出口商品中,无疑将增加我国的进口成本,我国自澳大利亚进口铁矿石和煤炭时将支付额外成本。

2、给在澳的相关投资项目带来影响。我国企业在澳大利亚拥有矿业项目、在产矿井。这些项目在生产过程中有可能按照澳大利亚的《法案》规定被征收碳排放税。无疑,这将使我国企业的利润空间受到挤压。

针对澳大利亚政府即将于2012年7月实施碳税法案,我国政府及相关企业要未雨绸缪,做好应对工作。

第一,予以重视。密切关注澳大利亚本法案的实施进展情况及实施效果,以及时地客观、正确评估其对我国可能产生的影响,积极应对,趋利避害。

第二,加强研究。目前看,联合国气候谈判近期不太可能取得重大突破,而关注各国在减碳方面采取的举措显得尤为重要。在“十二五”规划中,我国将推动节能降耗和支持低碳产业发展,也在研究推出碳税方案,建立全国范围内的碳排放交易机制。为此,我们可认真研究澳大利亚实施的清洁能源政策,借鉴有益的经验和做法,推动我国的节能减排工作。

第三,做好预案。澳大利亚实施碳税最终将产生怎样的经济影响还有待进一步跟踪和观察,但无疑这一政策的实施意义深远。这可能会涉及到澳大利亚在全球应对气候变化中的立场及主张,也必将对我国自澳大利亚的资源进口及资源投资产生一定的影响。我国政府及相关企业需做好应对。